广东省应急管理体制机制调研报告_2号文库

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第一篇：交通行政管理体制运行调研报告

关于交通行政管理体制的调研报告

县交通运输局副局长王琰

（2011年1月5日）

“十一五”期间，通过全体交通工作人员的努力，我县交通工作取得了长足发展。农村公路发展迅猛，公路通畅通达深度进一步增加，公路养护与管理、交通安全运输管理与运输企业不断向前发展，服务水平进一步提高。为夺取“十二五”交通规划的全面胜利，加强交通行政管理力度，进一步提升交通行政管理和服务能力，现将我对我县交通行政管理体制运行的调研情况报告如下：

一、交通行政管理体制的现状

马边县交通运输局为“1+4”的行政管理体制，即：1个局机关，4个下属单位。局机关现有干部职工29人，行政编制12个，事业人员编制4个，工勤编制3个，零聘员工6人，外调人员4人，局机关内设办公室、财务股、工程股和运安股。下属单位有养路段、路政队、运管所和收费站。

二、交通行政管理体制存在的不足

（一）技术与行政矛盾。

按照职能，交通运输局负责拟定交通行业发展战略规划以及交通建设工程造价控制和质量监督管理等。但现实中，交通局大部分干部是行政管理人员，而技术、业务人才却相当欠缺。目前，我局的行政干部中没有一个是交通专业毕业，工程技术人员中也仅有2个是交通专业本科毕业，从事工程技术管理工作的人才十分匮乏，行政干部因不懂交通业务而无法更好的开展履职工作。

（二）编制与机构冲突。

交通部门职能多、工作量大，而编制却严重不足，且内设机构设置非常不合理。目前，内设机构仅4个，而交通职能却相当多且技术含量高。以我局工程股为例，目前我局工程股共有工作人员9人，其中工程技术人员6人，编制在本单位的只有2人。此外，我局其它内设机构的人员也十分缺乏，平均一个科室只有3人，且有1人为外调人员。人员的缺乏和工作量的不断加大导致交通业务工作任务十分繁重。

（三）体制与责权不一。

如县养路段、运管所、路政队和收费站，在职能中属县交通局管，而在实际操作中存在不好管，人、财、物管理难度大的现状。县收费站属市直管，但责任县交通局就有，有责无权，造成交通工作协调难，工作开展难，行政效率低。同时，分散执法行政效率低。县养路段负责省道、县道和乡道的日常养护工作，但没有执法权力，发现损坏公路的行为只能在事后进行养护，有职无权。县路政队负责全县公路路产路权的维护，在执法过程中发现损坏路产路权的行为虽可

以制止并罚款，由于缺少人手和经费，导致整个交通路政工作难度大、工作效率低。

三、优化行政管理体制的建议

党的十七大报告提出要“行政管理体制改革，建设服务型政府”，指出“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。这是我局深化行政管理体制改革的大方向所在。根据我局实际情况，当前深化行政体制管理改革、转变部门职能，应围绕“扩大权限、提高效率、改善服务”的目标。

（一）优化机构，提高效率。

1、增设规划计划股。负责编制全县公路交通行业的中、长期发展规划、计划以及组织实施；负责本县公路工程建设项目行业管理，交通基础设施项目上报立项，并监督项目实施，管理交通建设项目的招投标、工程造价、质量和施工安全监督；对农村公路建设、养护资金的使用进行监督管理，指导监督农村公路建设养护管理工作。

2、增设执法监督股。制订本县交通有关政策、法规的实施意见并组织实施；负责交通法制宣传、行政复议和执法监督工作；归口管理交通行政执法及执法队伍建设；负责交通行业政策和法规的研究、咨询工作；负责局机关和指导所属单位普法教育、社会治安综合治理工作。

3、改设运安股。将原先的运安股更名为交通设施和安全管理股。配合养路段、路政队负责本县道路交通技术及设施的规划工作；负责本县道路交通标志、标线、交通信号等交通工程设施的设置、管理工作；负责本县道路交通工程设施的检查并督促养护管理工作；负责本县站场的行业管理工作，起草本县交通行业安全生产监督管理的政策、规范和技术标准；依法监督本县道路运输源头、公路建设及养护的安全管理，督促法人安全责任制的落实；负责组织本县交通行业的防汛、防震和消防安全工作；组织交通行业重特大安全事故应急救援工作和消防安全工作；负责交通行业的安全生产监察管理工作；负责机动车辆检测的指导和管理工作。

4、强化办公室。协助局领导处理日常事务，综合协调各部门、股室工作；负责文秘、目标管理和政务督办，组织办理人大代表建议和政协提案；负责组织会议和文件起草；负责宣传、职教、统战、人事管理、档案、机构改革、信访、机要保密、接待工作；负责精神文明建设和规范化服务型政府建设工作；负责内务后勤管理、爱国卫生工作；负责工会、共青团、妇女、老龄、计划生育工作；负责交通行业规范性文件进行合法性审核及调查研究有关部门法律、法规、规章和政策的执行情况；负责起草调研报告；参与行业改革等工作。

5、细化工程股。贯彻执行《中华人民共和国公路法》

以及上级交通主管部门制定的有关交通工程建设的法规和技术规范；负责编制辖区内交通基础设施总体规划，按编造公路、铁路、内港渡口码头的修建、改造计划，及时报送上级主管部门审批；负责乡村公路的管理和养护工作，开展定期或不定期的检查评比，加强对养护人员的管理教育，做好技术培训工作；负责乡村公路、渡口码头修建改造工程的勘测设计、编造工程预算，组织施工，检查监督和竣工验收上报工作；负责收集汇总工程进度、水毁等情况的资料报表。

6、优化财务室。负责交通行业发展战略研究；组织和综合拟定公路、水路交通行业中长期规划、道路运输行业发展规划、交通科技规划、计划和固定资产投资计划；负责交通行业统计、预测和信息引导工作；负责局属单位国有资产管理和保值增值的监督；监督管理全市水陆干线基础设施国有资产的使用；负责筹集、监督、管理交通建设资金；负责交通规费的征收及使用管理；负责有关专项资金、外汇、信贷、税收及利用外资的财务管理工作；负责全市公路、桥梁、隧道能行费项目的审定申报和站点的管理工作；负责局属单位和指导交通系统的内部审计工作；负责本系统财务和统计人员的业务培训工作；负责规费征收的票据管理工作。

（二）增加编制，充盈人才。

对我县行政事业单位编制过紧、事多人少矛盾突出的状

况，积极向县人民政府争取更多的人员编制，特别要强化工程股这一重要技术管理部门的人才配备，以适应不断发展的形势任务的需要根据交通运输局编制短缺的现状。力争将行政编制保持在12个，机关后勤服务数编制增加到4个，事业编制增加到14个。交通部门技术要求高，行业管理严，必须引进一些懂技术、懂专业的交通人才。为此，应增加编制，公开选任技术人才，充盈交通人才储备。

（三）权责一致，统一规范。

要依法行政，提高行政水平，就要建立权责一政、责任到岗到人的责任机制，以增强行政机构和人员的责任意识，解决行政部门存在的“不作为”和“乱作为”的问题。

一是统一认识，抓领导。搞好行政工作领导是关键，提高领导的认识最重要。要通过会议，宣传材料等多种形式宣传行政工作责任制的意义和目的，提高局机关领导、各股室和下属单位负责人的思想认识，打消顾虑，实现领导思想上的二个转变，即变被动应付，为积极主动；变要我搞，为我要搞，从而调动各部门实施行政工作责任制积极性、主动性，促进和推动交通系统行政工作。

二是精心组织，抓管理。在调研基础上，结合交通实际形成了行政依据，行政责任，行政程序，行政目标等为主要内容责任书。在具体形式上，责任书分二个层次进行签定，先是由局法定代表人与被委托执法组织和部门负责人签定

责任状，然后由局各部门分管领导分别与各股室和下属单位相关人员签定责任状。形成层层签定责任书，人人肩上有压力，个个心中有责任的局面。增强责任感，提高服务意识，规范工作行为，提升服务水平。

三是完善配套，抓落实。推行行政责任制一要配套，二要强化考核，把责任制的内容落到实处。配套就是将责任内容进一步细化分解。制定《交通系统行政工作百分考核细则》，使行政工作责任制考核标准科学全面具体，更具有可操作性。强化考核就是要重点考核各项硬性指标。同时每年年中要进行抽查考核，年终进行考核评分，考评结果不仅同年终奖金挂钩，还作为年终人事部门考核参考依据。

二O一一年一月五日

第二篇：广东省应急管理体制机制调研报告

广东省应急管理体制机制调研报告

来源：人民网-理论频道

作者：陆俊华

2010-12

自2003年非典疫情发生后，在党中央、国务院的正确领导下，我国应急管理工作得到全面加强，应急体制机制基本建立，应急体系建设不断完善，防范和处置突发事件的能力有了较大提高。近几年来，我们有效应对了南方雨雪冰冻灾害，汶川、玉树特大地震和甘肃舟曲特大山洪泥石流等自然灾害，山西王家岭煤矿特大透水、松花江水污染等事故灾难，禽流感、甲型H1N1流感等公共卫生事件，以及拉萨“3.14”、乌鲁木齐“7.5”等社会安全事件。

为了总结地方应急管理的经验，推动应急体制机制建设，根据中央党校的教学安排，第29期中青一班四支部调研组，于2010年11月9日至17日到广东省就应急管理体制机制建设问题进行了调研。调研组先后与广东省政府、广州军区、广州市、东莞市、深圳市、深圳南山区有关领导，及有关市(区)应急办、省防汛抗旱防台风指挥部办公室，广州、深圳海关负责人进行了座谈，考察了广东省应急指挥中心、广州亚运会亚残会总指挥部、亚运安保军队联合指挥部、番禺赛区运行保障指挥中心，到深圳南山区桃源街道应急指挥中心、综治信访维稳接待大厅进行实地了解，与东莞市卫生局、常平镇负责同志进行了交流。现将有关情况和建议报告如下：

一、广东省应急管理体制机制建设的基本情况和特点

近年来，广东省按照《突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》有关要求，建立了党委领导、政府负责、属地管理，统一指挥、军地联动、综合协调，分级响应、分类处置、社会参与的应急管理体制机制。其特点主要有以下几点：

(一)应急管理体制比较完善。2007年，广东省成立了省应急管理委员会，由省政府主要负责同志任主任，省委副书记、政法委书记、省政府相关副省长和驻粤军队、武警(下同)负责同志任副主任，并成立21个专业指挥部，省应急管理委员会在省政府办公厅设立副厅级的办事机构(即省政府应急管理办公室)。各专业指挥部以相关厅局作为办公室，军队、武警有关单位为相关应急指挥机构的成员单位。目前，广东省21个地级以上市、121个县（市、区）均成立了应急管理领导机构、办事机构和工作机构。在亚、残运会等重大活动中，广东省及举办赛事的市、区均成立了突发事件应对处置的专门机构。

(二)应对突发事件的运行机制较为健全。各级应急管理委员会按区域统筹部署自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全突发事件的防范和应急处置工作。在特大突发事件发生后，根据需要可由党委主要负责同志任总指挥、政府主要负责同志任一线总指挥。在重大突发事件发生后，由政府主要负责同志或分管负责同志任总指挥。指挥机构启动后，政府有关职能部门、应急办以及党委宣传部门作为成员单位，在指挥部的统一领导下开展应对处置工作，应急办主要承担与各方面联络沟通，发挥运转枢纽作用。单一灾种的处置由相应专业指挥机构负责，军地各成员单位参与，应急办主要是负责信息报告、跟踪事态和综合协调。有的地方对一般突发公共事件，特别是对影响范围和处置责任边界不清晰的突发公共事件，交由应急办协调处置。

(三)基层应急管理工作得到加强。调研中了解到，广东省各地在街道办事处（乡镇）建立起了由党委政府统一领导、一专多能的应急工作机构和运行机制，有机整合了应急、综治、维稳、信访（群众）工作等职能。例如深圳市南山区桃源街道办事处设立了综治、信访、维稳、各类突发事件应急指挥为一体的工作机制，通过加强基层党组织的工作，发动群众参与防范突发事件和社会管理，把应急管理与日常的社会管理进行了有机融合。该区还设立了由社区保安组成的应急小分队，每个街道约30人，集中住宿，半军事化管理，确保一旦发生突发事件能及时调动赶赴现场，进行先期处置。同时，全省各区县建立了以公安消防队伍为依托的综合性应急救援队伍，并推动加强防汛抗旱、地质灾害、森林防火、公共卫生等基层专业应急救援队伍的建设。

(四)进行了应急管理体制机制改革试点。深圳市在机构改革试点中，整合原应急指挥中心、安全生产监督管理局、民防办、地震局，组建了市应急管理办公室（加挂安全管理委员会办公室、安全生产监督管理局、民防委员会办公室、地震局的牌子），由市政府办公厅归口联系，形成了“大应急”管理格局。改革后，资源得到整合，原来分散的人员力量得到有效集中和加强；机制更加完善，随着机构职能覆盖面的扩大和内设机构及人员的调整，宣传培训教育、监测预警预防、应急救援保障等机制得到完善；协调更加顺畅，机构改革中深圳市精简政府工作部门15个，应急管理涉及的部门和事项相对集中，日常协调事项，特别是应急救援工作中的协调更加顺畅。此外，广州、深圳海关把应急管理与海关业务风险、打击走私、口岸监管相结合，设立风险管理运行控制中心，实行合署办公。

(五)社会力量参与应急管理有新的探索。广东各地根据需要探索了一些动员社会各方面力量参与应急管理工作的做法。全省建立了约2.5万人的基层信息员队伍。深圳市组建了公安消防、红十字会、海上搜救和山地应急救援四支应急志愿者队伍。深圳市南山区建立了从直属部门推荐，经组织部门考核，由正科级干部组成的应急预备突击队，并作为干部提拔使用的锻炼平台。广东省成立了应急管理学会，推动应急管理产、学、研一体化，促进应急管理科技成果转化为生产力。暨南大学设立了应急管理学院。

二、关于对广东省应急管理体制机制的基本看法

总的看，大家反映从近年来广东省防范和应对各类突发事件的工作实践看，广东省应急管理体制机制的建设情况是合理的。一是符合我国现阶段发展的特点，可动员各方面力量开展安全防范和突发事件处置工作。二是既符合我国由地方党委政府对安全和稳定工作负总责的制度性要求。又体现了分类负责，分级响应的特点。三是基本明确了领导机构(应急管理委员会)、指挥机构(各专业指挥部)、执行机构(各部门)、办事机构(政府应急办)等各方面的关系，有利实现统一指挥、各方面联动。

调研中，许多单位反映，目前应急管理体制机制方面还存在以下一些问题：

（一）应急管理职能需进一步规范和明确。一是防范职能还需落实。目前，有的地方或领域把防范工作归由专业应急指挥机构负责，有的归由常态职能部门负责，缺少统一规定，还有的不够明确，防范工作往往不到位。二是有的部门职能相近或交叉。一些同志反映，在应对洪涝、山洪泥石流等自然灾害方面，气象、水利、国土资源、城乡建设等部门都有监管，但各管一方面，由于涉及部门多，一方面需要相互配合，防止出现的漏洞；另一方面要防止建设项目重复交叉。三是在群体性事件的处置中，利益诉求对象的相关职能部门参与不够，在处置中有的以信访联席办为主，有的以维稳办为主、有的以应急办为主，领导同志觉得谁能调动各方面资源就用谁，或是那位领导同志负责指挥就用谁管的力量。

（二）在突发事件处置中需要进一步加强指挥协调。在突发事件的应对处置中，由于大部分应急救援处置队伍都是由隶属不同的上级部门指挥派遣，有时存在各自为阵、各自为战的问题。而指挥部往往是在达到一定伤亡后才启动，结果造成统一指挥的滞后。

（三）应急管理办事机构还有待完善。调研中一些同志反映，应急管理办事机构存在以下问题：一是各地应急管理办事机构的职责任务不同，不同地市应急办级别不同，协调能力和发挥的作用也不同。有的地方凡是发生突发事件，领导都交给应急办负责组织协调；有的地方在突发事件发生后，不能发挥作用。有的地方反映，发生事故后有的领导让应急办负责去事故现场协调，有的则让市府办公室其他单位去，作为地方应急办很难把握，最好有明确的制度。二是应急办与同级部门应急机构、军队应急部门还需加强联系。总参作战部设立了副军级应急办，但各大军区作战部还未设立应急办，影响军队与地方应急处置工作的衔接和开展。

(四)在应急体系建设及运行协调上还有待加强。在专业应急队伍建设、通信手段、信息报送等方面还需进一步加强综合和统筹。国家层面上，军队、武警已纳入国家应急体系；省一级虽然军区制订了这方面规划，但还未与地方协调。地方与军队、武警的应急通信还未实现对接，不能相互联通。军地之间、部门之间突发事件的信息通报、传递，虽有制度，但预先通报不够及时。

(五)深圳市“大应急”体制改革试点的问题。一些同志反映，改革后的深圳市应急办存在以下值得关注的问题：一是应急办的定位是应急管理委员会的办公室，应该是一个超脱职能部门的办事机构，行使政府的职能部门职责是否合理。将安全生产监管局、地震局、人防办合并到应急办，直观上看是加强了应急管理工作、但实际上造成应急办将70％的力量行使安监局、地震局、人防办的职能部门的职责，削弱了综合应急管理的作用。二是上下内部业务不顺，安监审批、执法、培训等职能交给了其他部门，但应急办挂了安监局牌子，国家和省安监部门所有向深圳市布置的工作都交应急办，应急办又分到其他部门；地震局的工作由应急办一直负责到地震台网；人防办的业务与应急关系并不大，但其所有业务都由由应急办承担。

三、完善我国应急体制机制内在要求及原则

建立完善我国应急体制机制，应当从实际出发，符合国情和应对突发事件的内在要求。一是现阶段我国突发事件具有高发性。我国正处在工业化快速发展时期，发达国家经历三、四百年工业化过程的矛盾，在我国现阶段集中表现，特别是资源开发力度的加大与环境破坏和自然灾害的矛盾、生产高速增长与安全保障能力较低的矛盾、利益格局变化调整引发的社会矛盾，这些矛盾伴随着经济社会的发展使我国进入了矛盾高发期和凸显期。二是突发事件的多样性。我国是灾害种类最多的国家之一，自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全的大多数突发事件在我国都存在，仅靠一个部门难以应对各类突发事件，需要多方面配合。正如调研中有的同志说的“一个部门难以穷尽突发事件的无限责任，应该分级分类的承担责任”。把应急管理的责任落实到各个领域和层级。三是突发事件的破坏性。灾害发生后如果不加以控制，很容易衍生出其他灾害，造成的损失扩大。所有突发事件表明，第一时间的有效处置是控制事态发展和减少伤亡损失的最佳时机。这些必须依靠事件发生地所在企业和单位，以及基层应急队伍的及时反应才能做到。加强基层应急能力十分重要。四是应急处置的协同性。处置突发事件需要地方、部门乃至全社会的参与和应对，如非典、甲型H1N1流感疫情等公共卫生事件，都是由相关地方和部门共同防范控制。同祥，任何一起重大自然灾害，应对处置工作都需要抢险救援、医疗卫生、善后安置、社会稳定等各个方面的共同配合才能完成。

总结突发事件应对工作的实践，应急管理体制机制建设的原则主要有以下方面：一是统一原则。实现统一指挥，协同应对，保障有力。二是效率原则。做到分级响应、分类处置，全面落实属地管理的责任，实现快速反应，各系统高效运转。三是预防原则。实现预防与处置相结合，以预防为主，把预防寓于日常管理之中。四是依法原则。在法律范围内明确常态与非常态体制机制的相互转换和有机统一，做到常态与非常态相结合。五是节约原则。减少职能上的交叉重复，有机整合调动各方资源，使应急资源实现优化配置。

按照以上要求和原则，我们认为我国现行的应急管理体制机制基本符合我国国情，有利于发挥我国的制度优势和政治优势；有利于落实预防为主，防范和处置相结合的工作要求；有利于发挥全社会各方面的作用，充分调动各种应急资源。目前，一些发达国家在应急体制机制建设方面也有不同模式，概括起来有三种，一是美国、俄罗斯的大部制，以救援为主，实际上美、俄两国应急管理也是总统-委员会-专职应急管理的部门，并实行部门联动。美国国土安全部下设联邦紧急管理事务管理局，同时行使其他职能。二是英国、日本等国，在各级政府及有关部门设立应急决策机构和办事机构。三是德国等一些国家在牵头部门设应急职能机构。我国现行应急体制机制与英、日等国模式相近。各国模式不同主要在执行层，国家层面都由政府首脑、委员会、办事机构、执行部门组成，只是责任和权力的分工不同。一些发达国家对我国在应对汶川地震、玉树地震所表现出的救援效率和动员能力给予高度肯定。

四、关于完善我国应急管理体制机制的建议

加强应急管理，有效处置各类突发事件，最大限度地保护人民群众生命财产安全，是坚持以人为本，深入贯彻落实科学发展观的必然要求；是建设社会主义和谐社会，促进社会稳定的重要内容；是全面履行政府职能，提高党的执政能力的重要举措。目前我国应急管理尚处于起步发展阶段，需要做的工作很多，其中一项重要工作就是进一步完善我国应急管理体制机制。为此，提出以下建议：

(一)进一步理顺应急机构与职能部门的关系。应对法规定，应急管理包括预防、监测预警、应对处置和灾后恢复重建等方面。其中防范工作，特别是防灾基础设施建设，涉及到方方面面，是属于常态下生产过程和社会活动中的工作，应由相关职能部门负责。因此，依照“管生产也要管安全”的原则，依法明确常态下的预防工作由相应的职能部门承担。例如，城乡规划建设部门要参与城市防灾方面的工作；生产管理部门要进行安全生产管理；食品安全方面，食品生产、流通、消费过程中的安全，哪个部门主管就由哪个部门负责。这样才能实现安全与生产的有机统一和结合。进入突发事件和处预警置阶段后，由突发事件应急指挥机构进行处置。应急处置工作结束后，要立即转入常态工作，包括灾后恢复重建工作。恢复重建工作应该由规划、建设等部门及业主单位承担，并使灾后重建在恢复的基础上实现更好的发展，实现常态与非常态的有机结合和转换，避免应急管理包揽一切事务，出现什么都管，但又管不了、管不好的情况。

(二)进一步明确应急指挥机构的职能定位。考虑到我国应急资源分散的现状及灾害的衍生性，应急指挥机构应当涵盖其发生可能衍生危害的相关领域，特别是自然灾害领域。随着我国大部制改革的推进，相关联的指挥机构应该是超脱于部门职能之上的、由各相关部门组成的非常态的机构。这类机构分类不宜过细。例如，气象灾害、洪涝灾害、地质灾害等相关联的灾种，灾害往往会发生关联和演变，甚至会对工农业和交通运输等领域的安全造成较大影响，极易出现安全漏洞、造成重大人员伤亡和损失的扩大，因此要加强指挥机构各成员单位的协调联动，使其具有更广泛的综合，实现监测、预警、信息通报和处置力量上的整合，以提高效率。

(三)充分发挥应急管理办事机构的协调和枢纽作用。一是各级政府应急管理领导机构下的办事机构，是各级应急管理的枢纽，主要承担应急值守、信息报告和综合协调职能，应当设立在各级政府办公厅(室)，可在其内设，也可由其归口管理。二是基本规范各级应急管理办事机构的职责，确保上下有效联动。特别是要明确发生突发事件之后应该承担的职责。常态下，各级政府应急办主要是负责组织做好应急准备，包括制定预案、应急体系规划、宣传教育培训等工作。各专业指挥部的办事机构设立在相关主管部门。三是要加强应急办事机构与各专业指挥机构的联系，保障信息畅通和指挥决策有效运行，保障突发事件发生后由常态迅速向非常态的应急机制转换。四是考虑到军队武警参与处置突发事件任务不断加重，以及非战争军事行动能力的不断增强，建议在大军区作战部门和武警有关单位设立应急办。五是各地应急管理办事机构偏小、协调能力偏弱、编制偏少、建议参照深圳模式进行加强，但是要考虑人防办与城乡建设部门联系密切，地震与地质部门相关，相关职能应调整到职能密切的部门。

（四）完善监测、信息报告、处置等环节的协调联动机制。目前各系统都在加强应急能力建设，要整合资源，提高水平。在自然灾害监测方面，为了避免重复浪费，要注重提高监测水平和能力，防止在同一区域重复建设监测点。要进一步加强相关部门之间、军地之间的预警信息的传送，确保相关部门和军队武警之间做好应急准备，提前到位，提高处置突发事件的效能。要完善中央在地方的企业和单位在突发事件处置中与地方政府的应急联动机制。各级应急管理办事机构应做好协调和综合性信息分析工作，以及力量和装备的有效调动。

（五）高度重视基层应急力量建设。要充分发挥基层应急组织机构和队伍一专多能的作用，实际上各系统部署的工作的落实，都是由基层组织完成的，上面千条线，下面一根针，应急防范与处置、群众工作、社会安全、国防动员等许多工作都在基层组织中进行整合，并加以落实。应对重大的突发事件，基层单位的主要负责是风险防范、监测和先期处置，关键时刻是由上级组织专业指挥部门调动力量来完成。目前，各地在加强基层应急管理工作方面，创造许多好做法好经验。如：深圳南山区桃源街道实施“一格三员”（一个网格，监督员、管理员、协管员）精细化管理，浙江诸暨枫桥镇的基层应急管理模式，山东济南创建平安社区等。建议进一步总结基层经验，并结合实际加以推广。继续加强基层应急队伍体系建设，以公安消防队伍为依托的综合应急队伍，以优势专业应急救援队伍为依托建设一专多能的应急救援队伍，继续加强森林草原消防、矿山应急救援等基层专业应急救援队伍的建设。

(陆俊华：国务院应急管理办公室主任)

第三篇：基层行政管理体制机制调查报告

基层行政管理体制机制调查报告

推进基层行政管理体制机制改革，建立服务型政府，激发基层活力，用好人力资源，提高行政效率，对于加快统筹城乡发展步伐具有重要意义。经过调研，现就建立和完善基层行政管理体制机制报告如下。

一、基本情况

区现行基层行政体制是在1998年撤销地区建立开发区，撤销开发区和土家族苗族自治县建立区等多次行政体制调整基础上形成的。区成立以前，土家族苗族自治县下辖8个区工委，50个乡镇，526个村(居)委，3441个村(居)民小组。区成立后，进行乡镇机构调整时，撤销8个区工委，将50个乡镇调整为30个街道、镇、乡(其中3个街道，12个乡，15个镇);村(居)委由526个调整为219个;村(居)民小组调整为1094个。调整后，全区街道、镇、乡平均幅员面积由49.96平方公里扩大为79.9平方公里，最大的阿蓬江镇173平方公里，最小的水田34平方公里(不含国有林场面积);平均人口由调整前的9804人增至16340人，据末统计，人口最多为城东街道41791人，其次濯水镇为27704人，最少为白土乡7870人。

乡镇机构设置通过和两次全市同步改革，各街道、镇、乡设置党政办公室、经济发展办公室(科)、社会事务办公室(科)(挂民政办公室、人口和计划生育办公室牌子)、社会治安综合治理委员会办公室(挂安全生产监督管理办公室牌子)等4个综合办事机构。3个街道和正阳、舟白、冯家、阿蓬江、石会、马刺、濯水等镇增设“城镇建设管理办公室”。

人大、纪检监察、人武、工青妇等机构按有关规定设置。设置了14个片区国土所、14个片区司法所、15个片区公安派出所、4个基层法庭。

各乡镇设置农业服务中心、文化卫生服务中心、财政所、人口和计划生育生殖健康服务站等4个公益性事业单位。街道增设流动人口管理站。

核定下达乡镇行政编制890名(不含国土所编制51名)，后勤事业编制72名，事业单位编制851名(含财政所编制);目前实有公务员868人，工人72人，事业单位工作人员793人。

二、主要问题

******市委《关于全面推进乡镇综合改革切实加强乡镇工作的意见》规定了乡镇政府“执行政策法规、推动经济发展、搞好社会管理、强化公共报务、维护和谐稳定”等五大职能。但目前基层行政管理仍存在与统筹城乡发展不够协调不相适应的诸多问题，需要区委区政府乃至市委市政府高度重视，认真研究解决。

(一)行政单元多，管理成本高

近邻湖北省***36.4万人，仅设置10个乡镇。贵州省***15.07万人，设置9个乡镇。区50万人设置30个乡镇行政单元明显偏多。

***总理曾感慨：“中国古代《大学》一文说，生财有道，生之者众，食之者寡，为之者疾，用之者抒。现在在农村倒过来了。”区县归并“两套人马治县”，“食之者众”在尤为突出。在乡镇表现为经济实力弱，财政供养人员多，基层不堪负重。走访过程中，有同志实话实说：再减员30%—50%，工作也能照常开展。

(二)事权不明晰，转型有差距

一是纵向划分不明晰。市对区，区对乡镇的委托执法不规范，基层执法无手段，随意性较大。委托执法存在着“责权利不统一”、“人财物不配套”以及法律保障缺失等问题。如基层“扣车扣证”，有违《中华人民共和国道路交通安全法》“公安机关交通管理部门以外的任何单位或者个人，不得收缴、扣留机动车驾驶证。”之规定。形成“道路交通检查靠‘走’，水上交通检查靠‘吼’，食品安全检查靠‘看’，罚没执法靠‘抹’”的局面。很多乡镇认为，部门有借“委托”下卸责任之嫌，出现事故，乡镇政府就成了“替罪羊”。

二是横向划分不明晰。机构职能设置存在“政事不分”、实际工作存在“政事难分”问题。不少乡镇事业与行政是打通运行，形成事业单位履行行政职能多，履行本职职能少;街道机构设置市上无明确规定。工作急需的“城管中队”既无机构也无编制;文化卫生服务中心、社会保障所设置不科学，职能交叉重叠。

三是乡镇与村居划分不明晰。公共服务职能不到位，与群众联系不够紧密，干部反映“不好管”，群众反映“无人管”。

四是对内行政管理方式转变滞后。管理手段较单一。经济监督、社会管理上沿用强迫命令等行政手段多，经济、法律引导手段少。

(三)综合考核评价体系不尽科学

项目过于繁杂。包罗万象“大而全”，喧宾夺主，淡化了重点。

内容不够完备。有科学发展导向意义的可持续发展、民生问题等项目需要充实。

形式比较单一。通常是年终突击式“官考”。各类计划小结总结报表等“游戏式考核”老套繁琐，助长了基层“现编现抄”，疲于应付等形式主义。

结构需要优化。“规定动作”“一条鞭”考核难以充分照顾各地特殊的生产生态条件。如城北水库上游区域大规模养殖生猪可能影响城区水源环保安全;蓬东麻田村因煤炭开采水井全部干涸，人吃水都靠车拉，大规模发展生猪也不切实际。

(四)干部管理方法急需改进

原“县—区—乡”三级体制下，乡镇之间干部的适时动态交流可有效保持基层队伍活力。体制调整后管理方式没有及时跟进。致使基层干部处于“块状分割”形态，干部流动存在“三好”“三难”现象：即“上好动下难动”(科级以上流动易科级以下流动难);“进好动出难动”，“内好动外难动”(行政体制内流动易，事业向行政流动难)。有的乡镇建区8年来，除个别干部提拔调动和调入区级单位外，乡镇间交流基本没有。个别干部缺乏危机意识和进取精神，队伍缺少活力，基层又无手段，只好望洋兴叹!

(五)分配政策需要完善分配缺乏灵活性。基层政事难分，工作统一做，却“政事不同酬”;村组干部报酬无统一规范，各地差别过大;实行全市公务员津补贴政策，实职与非领导职务津补贴基本无差别，一线干部任务重、责任大，连工作话费补助也没有，一定程度上影响了一线干部的积极性。

(六)村民自治任重道远

村组集体经济薄弱甚至“空壳”，村民自治的工作环境和条件较差;村居规模扩大村组干部工作量成倍增加，然而有的村干部报酬偏低(每月仅250元);村民自治决策执行中缺乏约束手段，《村规民约》实施不力，有的流于形式;民主选举、民主决策、民主管理、民主监督还不规范。

三、对策建议

(一)精兵简政，建立集约高效的行政体制

“精兵”势在必行。不“精兵”就不能从根本上减轻群众负担，不“精兵”就无从提高行政效率。“食之者众”这类非常问题需要用非常措施来解决。要下决心通过“强村弱乡”、“诱导创业”等多种形式精简分流富余财政供养人口。

“简政”大势所趋。随着免除农业税、村民自治、依法行政等国家大政重大调整，基层政府职能从“催粮催款”、“刮宫引产”式的管制型向服务型转变必将加速推进。“简政”是必由之路;我区5000多人的原蒲花乡改由居委会管理的成功实践，湖北***、贵州***的“大乡镇制”的经验有力证明了“简政”的可能性。随着经济社会发展，交通信息条件进一步改善，干部素质的不断提高，依法行政能力的增强，“简政”条件日趋成熟。

“简政”要与区域发展战略相结合。随着渝怀铁路、渝湘高速公路、舟白机场陆续开通，阿蓬江流域开发的深入推进，作为武陵山区交通枢纽的区位优势逐步凸显。与国家“大部委制”改革相呼应，建议在科学论证基础上，进一步调整行政区划。撤并部分基层行政单元，适当扩大乡镇及村(居)建制，大幅度减少街道、乡镇数量，相应增大街道、乡镇管辖村、居范畴。在此基础上适度减少干部职数，大幅度降低行政运行成本。乡镇行政中心尽可能沿渝怀铁道、沿高速公路、沿阿蓬江流域布局，加速推进城镇化、工业化进程，更好促进“三沿”产业发展和冯家、濯水、阿蓬江镇城市绵延带建设。根据城市扩张要求及舟白、正阳两镇行政职能的特点，有必要及时将其转为“街道”建制，并相应调整其称谓和职能。

(二)深化改革，建立高效便民的管理机制明晰各级事权。职责不明，“政事不分”，老是“打麻子账”，就谈不上职能转变。科学界定乡镇政府职能，合理划分区与乡镇的职责权限，从有利于事业发展有利于社会管理出发，选择“条条管理”或“块块管理”的具体模式，不宜“一刀切”。基层政府要“有所为有所不为”，强化乡镇的服务职能和社会管理职能。

规范委托执法。市、区党委、政府应从严掌控部门与基层“责权利”的综合平衡，“责任委托”的同时，人财物等执法资源应向下作相应的倾斜分配，要研究制定市对区县、区对乡镇的委托执法财政转移支付等配套政策，真正建立起权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体系。

转变领导方式。处理好政府与市场、政府与社会、政府与基层自治组织的关系，农村产业发展要从政府直接参与经济或行政命令、包办代替的惯性模式转变到主要依靠市场调节和通过经济及法律手段间接调控经济的方式上来;政府重点是为市场主体创造公平有序的发展环境，让基层政府从“有限政府无限责任”状态中解脱出来。

健全服务机制。解决边远乡村群众办事难的问题是政府面临的繁重任务。基层政府要通过做好“便民代理”服务工作进一步密切与人民群众的联系。把为民办事全程代理纳入乡镇的重要日常工作。行政富余人员优先充实“办事”队伍，建立覆盖城乡的代办网点，建立健全包括组织领导、目标考核、经费保障等统一的制度和政策。把“便民服务”真正办成百姓满意的民心工程。新增教育、卫生、文化等公共服务资源要尽量向农村倾斜，加快农村养老保险、医疗保险、就业扶助、社会救济等社会保障和救助体系建设;公安、司法、国土、法院、工商、税务等实行片区管理的部门要调整优化机构布局(如增设代办点)，不断提高服务质量，更好地为群众服务。

(三)解放思想，创新干部管理机制

创新制度。建立与两级体制相适应的干部管理制度。完善乡镇间、乡镇与区级部门间的科级以下干部有序流动制度。在一个地方工作满未达“改非”年龄的，原则上应进行交流。每年给乡镇一定的“优秀者正向交流”、“末位者逆向交流”的指导性指标。努力建设一支开拓创新、朝气蓬勃、充满活力的基层干部队伍。

畅通出口。区县归并形成干部数量过大，结构不合理是一道“马拉松”难题。然而换一个角度审视，作为一个特殊的移民城市，区县归并后留存了一大批管理人才和专业人才，政策得当，可以转化成一笔宝贵的财富。学习温州“全民创业”的发展理念，借鉴河南商丘市“经济大发展、全民大创业”的做法，出台“工商零注册”、“按工作年限和工资标准给予买断性补偿”等宽松的工商登记、信贷融资、税费减免等创业配套政策，鼓励财政供养人员辞职或离岗创业。形成与区域性中心城市建设相适应的思想观念和创业机制，营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的社会氛围，放手让一切劳动力、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，以推动超常规跨跃式发展。

唯才是举。统筹城乡发展关键在人，要不拘一格用人才。建立行政与“参公”单位人才互动机制。行政单位公务员缺编，同等条件下，可优先从熟悉农村工作的事业干部队伍中补充。

(四)调整充实，建立科学公正的综合考核机制

基层考核要坚持“富民为本”的基本宗旨，按照“分类指导、结合实际、突出重点、注重民意、公开结果、接受监督、赏罚分明、推动工作”原则，完善考核评价体系。

考核类别：按照区划类型及不同的发展基础和生产条件，可将原街道、中心镇、其他乡镇三类合并为街道、乡镇两大类考核，将正阳、舟白两镇纳入街道考核范围;

考核内容：突出区委区政府全局工作和乡镇政府职能的重点，增加民生、社会发展、可持续发展等方面的内容，项目适当精简，一般性常规工作改为单项评比。

考核结构：为鼓励基层创造性开展工作，充分发挥各自独特的资源优势，可按“规定动作”与“自选动作”相结合改善考核结构。

考核方式：要“官考”与“民考”并重，“自评”与“互评”结合。更加尊重民意，增大基层群众及辖区内人大代表和政协委员的参与度。考核结果经媒体公示，接受社会监督。简化过程考核，重在最终绩效。

(五)整改机构，创建科学公正的分配激励机制

职能重组，政事分开。深化乡镇综合改革，通过分流、改制等方式理顺事业与行政间的分配关系。按行政性、纯公益服务性、经营性等标准重新调整界定乡镇事业机构性质。将财政、社保等具备典型行政性质的机构划归行政序列，将农业服务中心、文化卫生服务中心等承担的安检、执法、统计等行政职能剥离并入行政机构，符合条件的相应人员转入公务员序列，其工资分配参照行政标准执行。

试行公共服务采购制。总结推广公共卫生服务券制度经验，试行公共服务政府招标采购制度，赋予服务对象以选择优质服务的权利，形成政府公共服务的竞争机制，有效提高公共服务的水平和质量。变“以钱养人”为“以钱干事”。

规范村居干部待遇。在撤并减少乡镇和村居建制基础上，由区政府按村居规模和乡镇财力状况统一制定村居干部报酬的分类标准和补助办法，区级补助纳入财政预算。

制定津补贴配套政策。高度重视普遍性倾向性的干部思想动态，在执行津补贴统一规定前提下，研究制定更加合理的地方性补充政策。

(六)统筹规划健全规范基层自治机制

加强村居自治的基础建设。研究制定村(居)委建设方案，统一建设标准，纳入《城乡总体规划》。通过村居投劳、区乡投资等办法，用2至3年时间使村(居)委的工作环境明显改善;

加强和改善基层自治工作领导。基层政府对村务工作要少一些行政干预，多一些服务引导。少干一些干不了、干不好、“戴着碓窝唱戏”的事。

民主自治与经济发展有机结合。研究制定发展农村劳务经济与鼓励务工人员回乡创业并重、激励城镇有经济实力懂经营管理的能人下乡进行土地集约经营的政策措施，大力发展村组集体经济，为村民自治健康发展提供物质保障。