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拱墅区事业单位改革中存在的问题与对策初探
http://www.xiexiebang.com 2004-10-18 11:10:10
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王世明 辛 兵 2004-10-18
拱墅区共有事业单位206家，在编职工4522人，其中财政补助及适当补助事业单位84家，职工3243人；经费自理事业单位121家，职工1279人。分布在我区政治、经济、人民生活和社会发展各个领域，在各个历史发展时期为我区的经济建设和提高人民生活水平起到了很好的积极作用，但随着社会主义市场经济体制的逐步建立与完善，现行事业单位管理体制上的弊端越来越明显。一方面：庞大的事业经费开支使财政不堪重负；我区2003年上半年区财政支出5201.49万元，其中事业单位人员经费2045万元，公费医疗支出265万元，占全区财政支出的44.4%。另一方面：一贯由政府“保姆式”管理的事业单位在市场经济面前，显得束手无策。
一、存在的主要问题与分析
1.机构体制不尽合理。
表现在一是虚设机构，虚增编制；二是兴办主体单一，兴办事业单位基本上还是国家、集体一统天下，没有推向市场，实行投资主体多元化；三是结构布局不合理，造成资源浪费。多年来，事业单位“散”而“小”，自成体系，分工过细，力量分散，机构重复，人员臃肿。全区5人以下的事业单位就有56家。
2.工作职能交叉不清。
表现为政事不分、事企不分。一部分事业单位承担着政府行政和执法职能。无论经费来源、管理模式等方面都与政府机关一个样。或者挂一块事业单位的牌子，由行政人员兼管，政事合一。另一部分事业单位，早已由最初的事业性质，演变为企业性质，仍然戴着事业单位的“红帽子”，捧着事业编制的“金招牌”，不思进取。远远不适应市场经济发展的需要。
3.用人机制不够灵活。
在用人问题上，“无权”和“越权”的情况同时存在。一方面，人员能进不能出，能上不能下，要辞退和处理一些人员十分困难。另一方面，一些事业单位由于适当放开和强调自主权，有关部门对其人员调入缺乏必要的监督和约束，进入的人员并不一定工作需要，造成人员膨胀。事业单位在一定程度上成为改革的“避风港”，计划经济的最后“堡垒”和政府财政新的“包袱”，严重阻碍企业改革和党政机关机构改革的进一步深化。
4.分配制度缺乏生气。
大多数事业单位，尤其是一些机关附属性质和有财政拨款或收取规费的事业单位，在工资分配上没有拉开档次，工资分配办法比较单一，没有体现业绩、知识和技术的价值，缺乏有效的激励机制。
5.管理方式过于单一。
事业单位在管理上还较多地套用原有对机关管理的模式。表现在没有很好进行分类管理：一是对单位缺乏科学的分类管理。目前，基本上还是按经费渠道采取“三分法”管理方法(即严格控制一块——全额拨款单位，适度放宽一块——差额拨款单位，放开搞活一块——自收自支单位)，这种分类过于粗放，分类依据和科学性也不够，不利于针对不同事业单位的性质、职能和作用实施不同管理办法。二是对个人按岗位管理力度不够。虽然事业单位中“干部”的观念已经谈化，对事业单位的管理人员、专业技术人员和后勤人员的分类管理已经起步，但近几年主要是对专业技术人员的管理抓得比较多，对管理人员和后勤人员的管理缺少办法。
二、改革的基本思路
1.政事分开，塑造事业法人资格主体。
事业单位改革要解决实质性问题，必须从产权、体制、机制、组织形式、管理模式等实质性环节切入，政事分开，将事业单位的责、权、利统一，做到自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展，具体主要有：
⑴是赋予事业单位独立的法人地位。就以明确产权、政事分开，把属于事业单位的权力还给他们，赋予事业单位独立的法人地位，使 事业单位以相互独立的组织形态和法人资格，自主参与社会服务和经营。
⑵是承认事业单位的个体利益。事业单位不再是一个简单的社会责任主体，而一个社会责任和自身利益兼而俱有的复合主体，而行政部门如果仍然无视事业单位的个体利益，用行政手段无偿划拨事业单位资产或者一味要求无偿地向社会提供事业服务，有的甚至把下属事业单位做为自己的“小金库”，必定挫伤广大职工的工作积极性，影响事业单位健康发展。
⑶是确认事业单位与政府、服务对象的平等契约关系。事业单位与政府之间的行政领导关系应转变为两个社会主体之间的平等契约关系，而不是上下隶属关系，相对于服务对象也必须按平等、自愿、互利的契约原则来处理相互间的关系，在某种意义上说，确认政府、事业单位、服务对象之间的平等契约关系，是在市场经济条件下建立事业单位与政府、服务对象新型关系的关键所在。
2.分类管理，推行经营管理市场化。
要按照性质和职责对事业单位进行科学的分类，并对不同类型的行业，采取不同的改革和管理办法，可以说，推进事业单位的经营管理市场化是我国经济体制和政治体制的必然产物，是事业单位社会化和经济一体化发展的必然趋势，是事业单位如何走出困境，合理、公正，有效配置事业服务资源，增强事业单位内在活力的必然选择。
⑴是实现投资主体的多元化。确定市场配置资源的基础地位，从根本上替代以政府为主配置资源的体制格局。动员社会力量兴办各类事业单位，社会力量参与事业服务势必承担了一部分社会需求，从而减轻国家办事业的财政负担。
⑵是实现服务对象和内容社会化。事业单位只有面向全社会，才能逐步消除其垫断性，充分发挥其内在机能，并创造最大的社会效益和经济效益，社会化、开放性是市场经济的一个重要特点，更主要的是事业单位可以从市场上获得一定数量的经费后，有了自我生存发展的能力，自然而然地减轻对财政预算的依赖程度，财政预算压力也可逐步得到减轻。
⑶是实现经营管理的市场化。通过市场竞争，优胜劣汰，给社会公众自由选择事业服务单位的市场权力，可“货比三家”，使外部的竞争压力和内容激励机制相融合，迫使事业单位提服务质量和效率，以获得更大生存、发展空间。
3.是搞活机制，促进运行发展产业化。
事业服务在市场经济条件下，为了本身的生存发展，应该 产业化方向发展，即以市场为导向，以效益为中心，在更大范围内和更高层次上实现事业服务资源的优化配置和生产要素的重新组合，实行区域化布局，专业化生产，一体化经营，社会化服务。
产业化是事业服务实行两个根本性转变的最佳途径，通过产业化的机制创新和组织创新，加速“小而全”事业服务体系的裂变，促进生产要素的合理流动，使事业服务由分散的，互不联系的个别生产过程转变为互相联系社会生产过程，使事业单位真正成为市场经济的合格主体。同时，产业化加快了经济增长方式的转变，以先进的科学技术为依托，依据市场的需求来调整事业服务的结构和数量，把产、供、销融为一体，形成推进集约经营的新的运行机制，其结果事业服务科技合量和附加值必将大大提高，经济效益也随之攀升。
三、改革的主要内容
对于事业单位改革，要突破传统思维定势，再塑政府管理新模式，为保证事业单位朝社会化，市场化，产业化方向发展，必须要把事业单位服务发展规划纳入我区的国民经济和社会的总体发展规划之中，合理布局，调整结构，协调发展，主要着眼于以下几个方面改革：
1.机构体制改革。逐步弱化各类事业单位对行政机关的隶属关系，加快事业单位从依附型向自主型发展。要遵循“区域覆盖”、就近服务和优势互补的原则，对事业单位的设置进行统筹规划。对职能相同、相近、重复设置的事业单位可予适当合并或撤销。鼓励和支持事业单位走横向联合的道路，组建事业集团，实行优势互补，发挥整体效益。鼓励社会办事业，逐步建立起以公有制为主体，合资、合作、私营、外资等多种形式并存、竞争、发展的格局。今后，政府对事业单位的管理，主要是规划、指导、监督、服务，要把事业单位的管理，从以往的“挂牌子、拨款子、铺摊子”，转移到注重提高运作效率、实现社会效益上来，以达到社会事业发展总量的协调和整体优化。
2.管理方式改革。要改变对事业单位传统的“三分法”(全额、差额、自收自支)管理办法。对事业单位按工作性质、职责和作用科学合理分类，在分类的基础上分别加以管理。对行政执法型事业单位中的行政管理型事业单位，按照上级关于机构改革的有关精神，精简机构、强化职能。对其中的执法监督型事业单位要在数量和规模上加以严格控制，实行收支两条线管理，加强对经费收支的监督检查；对公益服务型事业单位要走产业化发展的道路，对其中基础公益性为主的教育等事业单位，在经费方面保证其运行和发展，不准乱收费和违规创收。但要合理核定编制，优化人员结构，控制非专业技术人员增长比例，完善内部用人、分配等制度上的改革，提高服务质量，创造更多的社会效益。对其中技术服务性为主的，如文化、卫生、培训机构等，要放开搞活，加快社会化和企业化运作进程，减少或取消财政拨款，推向市场，推进非经营性资产向经营性资产转移，并大胆进行产权制度改革；对社会中介型事业单位，要使他们与主管部门脱钩，向行业管理协会管理的社会自律组织转化，使之成为独立的法人实体；对生产经营型事业单位，在这次改革中要作为重点。摘掉“红帽子”，剪断“保险带”，按《企业法》和《公司法》规定，直接进行产权制度改革，使国有资产最大限度地从这些单位退出。
3.用人制度改革。主要抓两个方面，一是抓“进、管、出”三个不同的环节。从“进”的方面说，要继续实行面向社会公开招聘和考试制度，从制度上规范事业单位进入的程序和做法，防止通过各种非正当途径向事业单位安排人员；从“管”的方面说，要继续推行全员聘用合同制，争取聘任合同面达100%。健全考核制度，建立能上能下的用人机制；从“出”的方面说，要建立解聘辞聘制度，疏通人员出口渠道。二是变身份管理为岗位管理。就是对行政领导岗位改革单一的委任制，采取直接聘任、招标聘任、推选聘任、委任等多种形式。对专业技术岗位，强化和完善评聘分开，对专业技术人员可以根据业绩、能力和工作需要，只评不聘，或低职高聘、高职低聘，并将工资及其他待遇与是否聘用挂钩。对责任重大、社会通用性强、事关公共利益、有一定专业技术决定权的岗位，逐步建立执业资格注册管理制度，实行执业准入控制。对管理岗位，建立和完善职员制度，建立体现管理人员水平、能力、业绩、资历的职员等级序列。对工勤岗位，建立和完善工勤人员岗位等级规范及招聘与合同管理制度。
4.分配制度改革。建立符合事业单位特点的工资分配制度，体现绩效优先，按劳分配和兼顾公平的原则，实行技术、管理等生产要素参与分配的原则。除了继续推行行之有效的工资总额包干和工效挂钩办法外，在工资分配上还应体现以下精神：①实行一流人才、一流业绩、一流报酬的办法，允许高薪聘用个别拔尖人才，对有重大发明，贡献突出的杰出人才实行重奖；②技术、管理、资本等生产要素参与收益分配，从近几年国有资产增值部分中拿出一定比例作为股份给职工；③在职务科技成果创新取得的收益中，提取一定比例，用于奖励项目完成人员，对有条件的单位，经批准，可以探索试行按项目分配的办法；④允许兼职兼薪，多劳多得。
5.其他配套改革。主要包括保险制度的改革，完善社会保险体制和政策，扩大养老、失业保险面、争取教育系统及其他全额拨款事业单位列入保险范围。加快医疗保险制度改革，为事业单位改革创造良好的社会环境；同时，要建立多层次、多形式的未聘人员安置制度，这是事业单位改革能否顺利进行的关键环节。
我们知道，任何一项改革都是利益的再调整，关系到每一个职工的切身利益，做好深入细致的思想工作是实施任何一项改革的基础，我们只有从大多数群众的利益出发，多为群众着想，依法保护事业单位和职工合法权益，这样，我们的政策就会得到群众的拥护，我们的改革才会成功，我们的事业才有希望。(作者单位：拱墅区府办)
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