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浅谈如何提高突发事件应急处置能力
发布时间： 2010-05-25 18:01:00黄委水政局局长 王建中
4月16～21日在上海中国浦东干部学院举办的黄委领导干部“创新思维，和谐发展”培训班，在学习内容的设置上紧密贴合当前社会经济发展中出现的新形势、新情况，主要涉及到生态文明与科学发展、领导干部如何面对媒体、突发事件中的舆论沟通、公共事件的危机管理、领导干部心理压力的缓解与调适等诸多新内容。通过这次培训，受益匪浅，对于培养自己的战略思维能力，进一步增强创新意识，提高推进科学发展的能力和水平具有积极作用和深远影响。
特别是其中的突发公共事件的危机管理课程，通过危机情境现场模拟（两大实际发生的群体性事件--污染事件与国企改制）和学员们角色扮演，不但一定程度上锻炼提高了现场处置突发群体性事件的应急处置能力，而且使得本人对新时期、新形势和新情况下领导干部如何尽快提高应对处置突发公共事件的能力和水平有了更为切身和紧迫的认识。本文根据当前各类突发事件频生的客观形势和构建和谐社会的时代要求，拟就如何提高领导干部应对处置突发事件的能力谈一些认识和体会。
一、突发事件的有关概念性认识
突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。一般来说，突发事件具有以下特点：
1.不确定性和突发性。突发事件以什么方式、在什么时候出现，往往是人们所不能预料的，这就决定了突发事件发生的具体时间、实际规模、具体态势和影响深刻是难以完全预测的，一切似乎都是在瞬息万变，并且极可能产生涟漪效应。
2.聚众性。社会性突发事件，多是由少数个人操纵，通过宣传鼓动而把一些不明真相的群众卷到事件中来。自然性的突发事件，也往往危及多数群众的生命财产，关系到一个区域工作的成败，使事件具有聚众性。
3.社会危害性。突发事件的发生一般都会造成一定的社会危害，小到影响广大群众的正常的生产、生活运转，大到影响一个地区的经济发展、社会稳定，甚至危害国家的政治安定和民族团结。
4.决策的非程序化性。领导者必须在有限的信息、资源和时间条件下寻求所谓“满意”的处理方案。危机事件的决策环境相对于政府的常规性决策环境往往是一种非常态的社会情境，是各种不利情况、严重威胁、不确定性的高度积聚。
二、提高突发公共事件的应急处置能力的重要性
黄河治理开发是一项关系国家经济社会发展大局的公共、公益事业，关系着流域及相关地区的供水安全、生态安全、社会安全。而在黄河防洪、水资源开发利用、生态系统保护、河道管理等方面，由于自然
和人为的因素，也会不可避免地发生一些突发公共事件，如上世纪九十年代持续发生的断流事件，近几年多次发生的水污染事件，黄河上中游省际水事纠纷，河道内违法开发利用和建设如采淘铁砂、片林种植、砖瓦窑建设等影响河道行洪、威胁防洪安全的事件等。2008年黄河下游河道内突发的采淘铁砂事件，充分说明提高突发公共事件的应急处置能力的重要性。
2008年6月，由于受国内铁矿石需求量增大和经济利益等因素的影响，在黄河下游河道内突发了大量未经许可擅自采淘铁砂船只，并在短期内迅速发展，呈愈演愈烈之势，河道内采淘铁砂船只已达1764艘。采淘铁砂改变河道冲淤形态，引发河势变化，对黄河防洪安全带来不利影响，给河道行洪安全造成威胁，甚至危及上下游、左右岸的堤防及防洪工程设施安全；同时在黄河汛期，黄河下游及支流沁河、伊洛河来水几率高、且预见期短，采淘铁砂人员的生命财产安全无法得到保障；枯水期间，大量采淘铁砂船只作业造成的柴油泄露、生活垃圾等将污染黄河水质；加之，船只搅动泥沙，引发污染附着物重新释放，引发水质恶化，直接影响黄河下游沿黄城镇的生活饮用水安全。面对突发事件，为确保河道行洪和采淘铁砂人员生命财产安全，黄河防总召开紧急会议研究部署禁采铁砂工作，先后下发6个文件，进一步明确责任，提出开展集中行动、联合执法等活动；加强舆论宣传，通过中央、省及水利系统内部的新闻媒体发表各类禁采工作稿件600多篇，营造了良好的禁采氛围；河南、山东两省各级政府、防指及河务管理机构，按照《关于全面禁止在河道内采淘铁砂的紧急通知》的要求，采取积极有效措施，克服执法难度大、情况复杂、时间紧、任务中的困难，责令采淘铁砂人员停止采淘铁砂，限期撤离河道。经过近一个月的集中清理，下游河道内的1764只采淘铁砂船只全部撤离作业现场，禁采工作全部完成。
由此可见，提高对治黄工作者尤其是领导干部尽快提高突发公共事件的应急处置能力是水行政管理工作的迫切需要，也是党和国家对新时期领导干部提高执政能力尤其是应对复杂局面、处置复杂事务、突发事件的能力的新要求。经过对近几年来黄河上发生的一些突发事件的有效应对，治黄领导干部经受了应急处置的考验，并从中积累了宝贵的实践经验，保证了黄河防洪安全、生态安全和水资源的高效利用，也维护了社会的和谐稳定，总体状况是好的。但不可否认的是，仍有部分干部面对突发事件措手不及、处置不力、应对失策，甚至使一些本该避免的事件发生。
三、如何提高应对突发事件的能力
有效处理突发事件是对行政管理能力的极大考验。虽然突发事件具有突发性，但应急管理并不是发生了突发事件之后才开始的，在发生危机之前就需要做好各种防备工作，同时，在应对过程中还涉及到应急处置的价值选择，处置的反应速度、方式、依据、体制等。因此，为了提高行政管理机构或部门保障公共安全和处置突发事件的有效性，最大程度地预防和减少突发事件及其造成的损害，本人认为，要认真做好以下几个方面。
1.思想认识要到位。各级领导干部要充分认识到，冷静、理性、快速处置好、应对好突发事件，对于维持黄河健康生命、促进可持续水利快速发展，进而保持我国稳定的政治环境和社会秩序，实现全面建设小康社会的战略目标和当前保增长、保民生、保稳定具有极为重要的意义。应对好突发事件，是执政为民的重要体现，是进一步提高行政能力的重要方面，是构建和谐社会的重要内容。因此，各级领导干部要从讲政治的高度，从全面落实、自觉践行科学发展观的高度，不断增强应对各种突发问题、辨别处理的敏锐
性和忧患意识，科学分析各种信息并做出准确判断，见微知著，防患于未然。要善于抓住主要矛盾，提高驾驭全局的能力，以一种责任心态，理性心态处置突发事件，使国家和人民的生命财产损失减少到最低限度。
2.政策法规要到位。政策法规是应对处置突发事件的重要保证。在应对突发事件中最有说服力，最有权威性的就是政策法规。事实证明，应对突发事件不仅要依靠经验，还要依靠法制。这不仅是我国依法治国基本方针的要求，也是我国在处置各类突发事件的过程中总结出来的经验和教训。要根据客观形势和需要，健全完善有关法律、法规、规定，使应对突发事件的工作规范化、制度化、法制化。通过执行法律减少突发事件应对工作中的任意性和无预期，增强趋利避害、化险为夷、转危为安的能力，掌握应对突发事件的主动权。目前，从国家层面来说，我国已初步建立起一系列危机管理法规、制度和机制，如2003年非典危机防治中国务院于5月12日迅速出台发布的《突发公共卫生事件应急条例》，2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》等法律、法规以及有关法规中的应急管理规定；全国应急预案框架体系已初步形成，目前已经出台了国家总体应急预案、25件专项应急预案和80件部门应急预案。按照不同的责任主体，设有国家总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案五个层次。这意味着如果遇到自然灾害、重大疫情等，中国政府将有一整套科学有效的机制，确保百姓安全和社会秩序稳定。另一方面，从治黄工作层面来说，适应于国家关于突发事件应急管理法规建设的形势，近几年来，在黄河治理开发中也相继出台了有关黄河的应急管理法规和规定，如黄河水量调度条例中有关应急水量调度规定，有关防洪预案、洪水调度方案、抗旱预案、水量调度突发事件应急预案、省际水事纠纷预防调处预案，水污染事件报告及调查处理规定等，对于依法科学、快速有效地处置黄河上发生的各类突发事件具有重要的规范和指导作用。各级领导干部要认真学好这些政策法规，维护政策法规的权威性、严肃性、原则性。在应对某个突发事件中，要牢牢把握住政策法规“底线”不被突破，力戒随意性。同时要在坚守基本原则的同时善于灵活运用，不能死抠教条以致错失解决问题的时机。另一方面，要根据国家相关形势发展和治黄工作需要，进一步完善治黄突发事件应急处置法规制度体系。
3.超前管理工作要扎实到位，换句话说就是要夯实基础，健全安全管理体系。
一是法律宣传教育要到位：各种水事活动都必须在法律框架内完成，因此在全社会开展法律法规宣传教育，营造良好的法律氛围至关重要。流域管理机构及地方各级水行政主管部门、应当利用形式多样的宣传方式加强沿黄地区特别是省际边界地区、水事矛盾突出地区、行政区域边界地区的法制宣传，提高干部、群众的法律意识。
二是规划和前期工作要到位：规划用于指导各种社会活动有序进行，它包括水利、土地、林业、环保、城市建设等规划，各种规划各有侧重，又相互依存。一方面要根据各地实际，尽快完善各种规划，为经济发展和管理提供支撑，另一方面制定规划还必须兼顾各方利益、统一协调。如在省际界河、用水紧张地区、新兴工业区、多民族聚居区等水事关系敏感河段，应广泛征求各方意见，科学合理编制区域综合规划，协调各方水事关系，在团结协作的基础上促进水事关系各方合理开发利用水资源和河道资源，预防因无序开发造成水事纠纷和水事案件的发生。
三是管理体制和运行机制要健全到位：加强管理，健全体制和机制是减少突发事件发生的有效手段。
从多年来黄河处理突发的水事矛盾和纠纷充分印证了这一点。健全的管理体制和运行机制包括流域管理和区域管理相结合的管理体制，健全的水事活动超前管理制度、河道巡查报告制度、各种管理责任制以及水事情况通报制度、水事协商制度、边界水利契约，有了这些健全完善的制度和以责任制为中心、规范、高效的运行机制，就可以减少甚至避免水事矛盾和纠纷的发生。
4.现场指挥要到位。应对好、处置好突发事件，是最大的政治，是覆盖全方位的工作。应对突发事件，一分一秒都显得异常宝贵，严密高效的组织指挥是实现最佳境界的决定因素。面对突发事件，各级领导干部一定要在第一时间亲赴现场、快速反应，立即部署处置力量，迅速建立起联动协调制度，充分动员和发挥有关各方的作用
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