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第一篇：当前土地行政处罚执行难的成因及对策
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当前土地行政处罚执行难的成因及对策
随着经济社会的快速发展，违法用地现象日益增多，申请法院强制执行的土地行政处罚案件已经成为新的执行难点之一。笔者通过对凤阳县法院2008年至2011年受理的114件土地行政处罚案件分析发现：其中，被执行人自动履行的43件，法院强制执行即实施强制拆除的3件，法院采取终结执行程序及其他形式结案的68件，有效执行率仅占40.4％。笔者认为构成土地行政处罚案件执行难的成因有以下几点：
第一，农村法律意识淡薄，执行工作得不到相应配合。一些农民认为违法用地现象较为普遍，出于从众心理违法建房；一些农民缺少法律风险意识，认为违法建筑既成事实后，拆除的毕竟是少数，最多罚款了事，即便被依法责令停建的情况下，仍然施工抢建直至建成，增加了行政处罚的执行难度；少数村干部以增加集体经济收入和解决村民实际困难等为由，私下变卖集体土地，默许甚至指使违法建房，并在法院强制执行时敷衍塞责、不予配合，甚至怂恿被执行人采用各种方法抗拒执行。在全部受理土地行政处罚强制执行案件中，农民个人违法用地建房的就有86件，占总数的75.4%；村委会以新农村建设为由违法用地建房共3件，每年均有1件。
第二，违法用地行为屡禁不止，执行任务较为繁重。当前，随着房产价位攀升，土地资源日益紧缺。一方面，受经济利益驱动，部分村民抢占土地非法建房，用于出租、出售或经商经营，一些农民高价出卖承包田用于非农业建设；另一方面，工业用地实行招拍挂后，地价持续增长，部分小企业基于生存发展需要，不惜违法建设，造成既成事实。2008年、2009年、2010年及2011年，在受理此类执行案件中，企业违法用地分别为1件、7件、7件和8件，呈现逐年增加的趋势。
第三，土地执法机关怠于履行职责，执行工作易陷入被动。根据《土地管理法》第67条第（四）项规定，县级以上土地行政主管部门履行监督检查职责时有权采取下列措施：责令非法占用土地的单位或个人停止违反土地管理法律、法规的行为。土地执法部门向违法行政相对人送达《责令停止土地违法行为通知书》
并责令停止违法行为，是行政机关在行政相对人的违法建设尚未完工的情况下采取的制止该违法行为发展的行政强制措施，它具有预防性、制止性、紧急性之特征。由于土地执法部门前期监督力度不够，执法工作不到位，在违法建设尚未完工的情况下，怠于行使职责，对违法建设行为不加以制止，而是在违法房屋形成后方才作出行政处罚，随后申请法院强制执行，将矛盾问题一推了之，不仅使得当事人损失扩大、行政相对人与行政机关对立情绪加剧，也使得执行难度大大增加，进而影响社会和谐安定。在该院受理的土地行政处罚执行案件中，土地执法部门下达《责令停止土地违法行为通知书》的仅有10件，不到总数的9％。第四，执行措施乏力，容易引发涉诉上访。一方面，由于土地行政行政处罚的内容多是拆除违法建筑、恢复土地原状、恢复耕种等，不仅在操作上难以把握，而且因涉及面广，矛盾复杂，当事人抵触情绪较大。例如，对村镇违法用地只处罚单位，不处罚责任人，起不到教育、打击、处罚的社会效果。有的村镇根本没有钱交罚款。有的就是交了罚款，官员也不心疼，因为这钱是国家的，是纳税人的。因此，“你罚你的，我干我的”怪现象就是这样产生的。另一方面，法院现有的人力、财力难以充分保障强拆工作，特别是违法建筑既成事实后，一旦强制拆除,当事人因投入成本巨大不惜暴力抗法，极易造成上访隐患，影响社会稳定。针对上述执行难的成因，笔者认为破解非诉行政案件“执行难”，要在党委的统一领导下，按照“堵住当前，清理过去，着眼将来”的要求，土地行政主管部门和人民法院应各司其职，通力协作，加强源头治理、强化行政强制执行力度，才有可能在现行的法律框架下有所作为，取得法律效果和社会效果的有机统一。建议采取以下对策：
第一，加大普法宣传力度，提高人民群众的知法守法率。土地管理部门和法院要进一步加大法治宣传教育力度，在日常普法教育的同时，特别要利用拆除违法占地建筑物的现场，搞好法制宣传，立足自拆、助拆，力求做到“完成一处拆违，教育一片群众”。对涉及土地违法的常发区、易发区、重点区，要逐户上门深入细致地做好思想工作，同时尽力帮助解决合理需求和实际困难，力求使被执行人理解和支持执行工作。定期向社会公开曝光一批典型土地违法案件，提高人民群众特别是党员干部的法律意识，在全社会形成一个知法、懂法、守法的良好氛围。
第二，建立联动强制执行协调配合机制。非法占用集体土地行政处罚案件的强制执行工作单靠法院力量难以完成，政府部门的配合至关重要。建立以政府为主导，法院为执行主体，宣传、纪检（监察）、国土、行政执法、公安、乡镇（社区）等部门共同参与的强制执行协调配合机制，设立相应的领导与执行机构，同时，明确国土行政执法部门为强制执行实施主体，乡镇（街道）主要领导为责任人，划分工作职责。确保非诉行政执行案件顺利执结。
第三，完善非诉行政案件审查程序。制定非诉行政案件审查办法，突破书面审查的局限性，使行政相对人参与到非诉行政案件的审查中，了解行政相对人的意见，进一步减少终结执行程序等结案方式，第四，加大行政执法力度。土地行政执法部门要严格履行职责，加大监督力度，及时发现制止违法用地行为；同时，建议依照《土地管理法》第67条第（四）项规定，明确土地行政执法部门对违法占地建筑，在建成之前具有强制拆除的执行权。土地执法难需要国家综合治理，不能头疼医头、脚痛医脚，只有从根本上解决土地的合理利用问题，建立土地违法占用责任追究机制，严格执法，才能使法院真正从执行难的怪圈中走出来。
作者：武汉大学珞珈学院 马汉尧 凤阳县人民法院 马继东
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