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关于全市贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》的情况通报
为全面了解我市贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）的情况，根据市人大常委会年度执法检查计划和市政府年度执法监督检查计划的安排，在各执法单位自查的基础上，市人大常委会与市政府在7月份联合组织对全市29个主要执法机构的58名正副职负责人及全市主要执法部门的37名法制审核员进行了行政处罚知识考试。成立三个检查组实地抽查了公安（交巡警大队）、劳动、交通（运管所）、水务、农林、文化、卫生（卫生监督所）、物价、环保、国土、质监、工商（如城工商分局）、国税、地税（稽查局）、药监、烟草、盐务、安监、城管执法（城管监察大队）等单位贯彻实施行政处罚法的情况，并召开了法院、检察院及行政相对人参加的座谈会征求意见。从检查情况来看，《行政处罚法》在我市得到了较好的贯彻实施，全市实施行政处罚的工作已逐步走上了规范化、制度化的轨道。现将有关情况通报如下：
一、基本情况
自1996年10月1日《行政处罚法》实施以来，我市各行政执法机关认真宣传学习、强化制度建设、严格依法实施、完善监督检查机制；市政府法制办认真履行职责，牵头组织了行政处罚法的宣传培训、行政处罚主体资格的清理确认公示、行政处罚配套制度和格式文书的建立和完善、行政处罚实施情况的监督检查等工作，及时研究解决行政处罚法实施过程中遇到的情况和问题；市监察局将行政执法过错责任追究作为执法监察和效能监察的重点；市政府也将贯彻实施行政处罚法情况列入年终行政执法考核的内容。
目前全市有市政府、45个部门和22个镇（含开发区）共68个法定行政执法机关、10个法律法规授权组织具有行政处罚权，15个事业单位受委托实施行政处罚，大多数执法机关建立了执法大队、监察大队、稽查局等执法机构，专门从事行政执法（处罚）工作。至2006年6月底，除垂直管理部门和公安部门外，全市共有3158人领取了如皋市人民政府颁发的行政执法证件。其中45周岁以下的1952人；具有大专以上文化的1923人，约占60.9％。据不完全统计，2005年至2006年6月底，全市各行政执法机关共查处各类案件218995起，总计罚没5643.47万元，拘留1467人，责令停产停业40件。对行政处罚不服申请行政复议26件（其中因行政机关改变行政行为后当事人撤回复议申请的4件），提起行政诉讼的14件（其中行政机关败诉的3件）。各执法机关能正确处理好规范执法与提供优质服务、创造良好投资环境、加快发展经济之间关系，建立和推行了行政执法责任制,规范行政处罚行为，促进了全市经济社会各项事业健康有序地发展。
二、主要做法和成效
（一）认真学习，广泛宣传，为《行政处罚法》的贯彻实施奠定基础 《行政处罚法》颁布后，我市各级行政执法机关把贯彻实施《行政处罚法》列入重要议事日程，作为一项关系全局的大事来抓。市政府成立了以市长为组长的如皋市贯彻实施行政处罚法工作领导小组，具体组织、协调行政处罚法的贯彻实施，专门下发了《关于贯彻执行的通知》，全面部署学习宣传贯彻实施行政处罚法的工作；市依法治市领导小组办公室把《行政处罚法》的宣传培训列入了“三五”、“四五”普法内容；各行政执法机关利用报刊、广播、电视等方式对行政处罚法进行广泛宣传，并普遍建立了培训考核制度，多数部门坚持了每周半天的学法制度，有的部门还通过文艺活动和知识竞赛等形式，提高行政执法人员对行政处罚相关知识的掌握程度。
（二）深入推行行政执法责任制，行政执法（处罚）行为逐步规范 1998年，市政府在环保局、交通局等试点单位取得成功经验的基础上，按照执法权限法定化、执法责任明晰化、执法程序公开化、执法内容规范化、执法检查经常化的要求，在全市所有行政机关及各镇人民政府全面推行了执法责任制。2004年6月，市政府颁布了《如皋市行政执法责任制暂行办法》，从执法制度、执法规范、执法监督与责任追究等方面对行政执法工作提出了明确要求。今年以来，根据国务院、省政府的统一部署，各行政执法部门对本部门的各项行政职权（包括行政处罚职权）、执法依据、执法内容及执法程序进行了梳理、公示，主动接受社会监督，以增强行政执法的透明度。为全面实施行政执法责任制，各行政执法部门普遍建立了行政执法责任追究制、行政执法评议考核制、行政执法公示制、重大行政处罚案件集体讨论制度、重大行政处罚报备制度、行政处罚听证制度、廉洁自律制度、执法监督检查制度、罚缴分离制度、登记保存及罚没财物管理制度、行政案件涉及犯罪案件移送制度、行政执法程序制度等一系列配套制度。工商局通过了ISO9000质量管理体系认证，规范了行政执法管理流程；烟草局积极探索“公权力”的行使和监督新方式，借助网络科技手段，加强对重点环节、重点岗位权力运行监督机制的建设，其开发的执法管理软件系统被国家烟草总局在全国烟草行业推广使用。
同时，各执法单位认真执行市委市政府关于深化全市经济发展软环境建设的意见，本着宣传在先、教育从严、处罚从宽的原则，在法律法规许可的范围内，对情节轻微属于可罚可不罚的坚持首查不罚，普遍建立了涉企下限处罚、处罚报备等相关制度，正确处理规范执法与发展经济的关系，为地方经济的发展提供了良好的社会法制环境。
（三）强化监督检查，行政处罚整体水平稳步提升
一是从源头上规范我市的抽象行政行为，确保行政执法依据的合法与规范。市政府专门出台了《如皋市规范性文件制定办法》、《如皋市规范性文件备案审查办法》和《如皋市行政规范性文件施行前公布暂行办法》等规定，全市目前已无自行设定行政处罚内容的规范性文件。二是制定完善了重大行政处罚决定备案审查制度。市政府出台了《如皋市重大行政处罚决定备案审查办法》，市政府法制办每年对各单位报送的重大行政处罚决定进行抽查，并视评查情况提出案卷评查意见。三是加强对各执法单位的执法监督检查。对群众关心的热点和执法难点问题，市政府每年都邀请市人大、政协、纪检等机关的人员组织对环境保护、城市建设、计划生育、土地管理、财税物价、产品质量、安全监督等执法情况进行专项执法检查，特别是对行政处罚情况的检查，对发现存在的问题及时要求整改。四是强化行政执法考核。市政府每年都修订完善行政执法考核细则及评分标准，将各行政执法机关实施行政处罚的情况列入了年终考核内容。同时为增强行政执法人员依法行政的意识，市政府还出台了《如皋市行政机关和行政工作人员行政过错责任追究暂行办法》，将行政处罚中的过错责任纳入追究的范围。五是发挥行政复议的层级监督功能，加强对行政处罚工作的监督。
各行政执法单位在严格执行各项行政处罚规章制度的基础上，不断完善本部门、本单位、本系统内部的监督检查机制，确保本单位实施的行政处罚合法、公平、公正。公安、质监、药监、环保、物价等部门分别成立了“案件审核中心”、“案件审理委员会”、“案件合议委员会”、“案件审核小组”，对适用一般程序进行处罚的案件全部实行集体讨论。交通、卫生、烟草等部门建立了规范行政处罚自由裁量权制度。工商、农林、等部门建立了行政处罚案卷评查制度。市公安局建立并完善了“三三制质量考评体系”（即三级把关、三个考核、三全管理），并将考核结果与奖惩挂钩，实行末位调整，近几年来，因执法质量考评位居末位，共有21名所队领导被调整。市交通局成立了“交通行政执法督查组”，对下属执法单位进行明查暗访、定期点评；市运管所建立了重大行政处罚三级（即一线执法机构、所领导和局领导）会审制度和处罚廉政告知制度。税务部门在实施检查前向被检查对象发出书面稽查通知书，告知稽查人员名单，稽查人员在实施检查时主动将检查证件交被查人核对签字，接受监督。
通过一系列扎实有效的监督检查措施，各执法部门行政处罚的整体水平普遍得到了明显提升。近两年因不服行政处罚决定而申请行政复议、提起行政诉讼案件数量不断下降，被变更、撤销、确认违法的案件明显减少。
（四）加强执法队伍建设，行政处罚工作基础进一步夯实
一是执法主体进一步规范。市政府对本市范围内的所有行政执法主体进行了严格的确认和公示。对全市所有行政执法人员（垂直管理部门除外）进行了《行政处罚法》等知识的培训考试，并为培训考核合格人员办理行政执法证，确认其执法资格。执法人员持证上岗，亮证执法。二是执法机构进一步加强。各执法单位根据工作需要，将本部门、本单位、本系统的行政执法（处罚）职能相对集中至执法大队、监察大队、稽查局等执法机构，安排具有行政执法资格人员专门从事行政执法（处罚）工作，并普遍建立了法制科室，指导、监督执法机构规范执法(处罚）工作。三是执法能力进一步提升。公安、交通、城管执法等部门还与政法院校、党校通过联合办学或函授等方式，对一线执法人员进行法律大专学历的教育培训。通过强化培训，健全制度，执法人员的法律意识普遍增强，执法质量明显提高。
（五）求真务实，开拓创新，执法先进典型不断涌现
市政府经过多年的努力，于2006年4月获得省政府的批准，在南通市北三县率先组建了城市管理行政执法局，在城市管理范围内相对集中行政处罚权，有效地解决了城市管理领域的职责不清、多头执法、重复执法的问题。各执法单位在推进依法行政的同时，不断创新执法工作思路，形成了一批具有如皋特色的执法经验，得到上级的充分肯定。市公安局连续三年被省公安厅评为“执法质量优秀公安局”，其推行行政执法责任制的做法被公安部作为先进典型在全国公安系统推广，2006年9月15日—16日由国务院法制办组织的中央新闻采访团进行了专题采访，新闻联播、人民日报、法制日报等多家媒体进行了报道。市农业行政执法大队采取有效措施，规范执法行为，被农业部表彰为“全国农业综合执法先进单位”；南通市如皋质量技术监督局被国家总局表彰为“全国质量技术监督执法打假工作成绩突出单位”；市卫生监督所的一份案卷在全省卫生行政执法案卷评比活动中荣获金奖；交通局运管所连续9年被南通市交通局评为“行政执法先进集体”。
三、存在问题
（一）部分部门执法理念和执法目的存在偏差
有少数部门将罚款变成行政执法的目的，有时为了罚款几个部门可以争办一起案件，甚至出现后立案抢先作出处罚决定的现象，而对没有罚款或者不具有罚款条件的案件则相互推诿。有些执法部门层层下达罚没款指标，并将指标完成情况作为工作考核的重要依据。
（二）个别部门对行政处罚工作的重视程度不够
个别执法部门仍习惯于计划经济体制下的思维方式和管理模式，习惯于用行政管理手段处理问题，重审批、重收费，忽视运用法律查纠违法行为。部分执法范围相对较宽的部门，办理的行政处罚案件数量极少，与其行政职能不相适应。
（三）执法体制、执法环境有待理顺、改善
一是因管理体制方面的原因，目前尚有少数执法部门和镇的执法人员不符合执法主体资格的要求。如在城镇管理领域、生猪屠宰管理领域的人员中，有不少是机构改革时的清编人员或者是临时聘用人员。二是执法机构的网络建设有待加强。有少数执法量大的部门尚未设立法制科室或专门的执法科室，执法力量薄弱，部分镇政府至今未明确专（兼）职法制人员，一定程度上制约了行政执法（处罚）工作的正常开展。三是部门之间的执法协调配合机制尚未完全建立。四是行政处罚的监督措施执行不力，对行政处罚过错责任追究的措施未能认真落实。五是执法难、执行难的状况未能得到根本解决。
（四）行政处罚的执法不公现象仍然存在
主要表现在：有的执法单位对同一类别的案件，不能规范行使自由裁量权，随意性大，在违法事实、违法情节相同或相似的情况下，作出的处罚决定差距较大，执法的公正性受到质疑；有的执法单位在实施行政处罚的过程中抓小放大，只是对数量较少的部分个人的违法行为进行了查处，对法人单位和其他组织的违法行为未能依法有效查处，失去了执法的公平性。
（五）行政执法人员的素质有待提高
一线行政执法人员的文化层次和法律专业知识与国家、省、市所提出的要求差距较大，行政执法人员的日常培训有待规范化、制度化。部分执法机构工作人员乃至负责人的行政处罚理论功底和实务操作能力偏低，与岗位的要求不相适应。
（六）行政处罚的保障机制仍须加强
一是部分行政执法部门的执法机构人员编制偏少，年龄结构偏大，难以完全履行法律法规授予的行政执法（处罚）职能，造成监管不到位，致使违法行为得不到及时的查处和纠正。二是行政执法经费难以保障。随着形势的发展，对违法行为的查处要求越来越高，取证工作越来越必须借助于现代科技手段，这些都需要不断加大财政投入，而一些执法部门连基本的执法车辆、电脑、照相机、摄像机等装备都难以保障，执法经费严重不足，制约了执法工作的正常开展和执法水平的提高。
（七）行政处罚的相关工作机制尚需进一步完善
1、制度建设缺乏系统性。少数部门未建立立案审批、重大案件集体讨论、案件结案审查制度，有一半以上的部门未依法建立调查与审核决定相分离的监督机制，个别部门办理行政处罚案件从立案到结案几乎就是一个人说了算；大多数部门未能建立规范自由裁量权的制度。
2、不少部门未建立没收物品依法处理的相关制度，有的对没收物品不知如何处理，有的没收物品不开罚没票据。
3、有的部门在办案取证方面存在调查笔录过于简单化、过于追求格式化的倾向，未能全面、客观、公正地收集证据，有的甚至连处罚相对人的调查笔录都没有。
4、法律文书制作不规范。有的部门因过分强调处罚决定书的格式化导致处罚决定书的内容过于原则，处罚所依据的法律条款引用不具体，普遍存在说理不充分的现象；有的处罚案号与公文号相混，有的法律文书未加盖执法单位的印章等。
5、有的部门的重大行政处罚决定备案审查制度仍停留在纸面上，未能得到有效地贯彻落实。
6、罚缴分离制度未能得到有效坚持。仍有不少部门为了方便，未能执行罚缴分离制度，甚至存在预收罚款、收取待处金的现象。
（八）社会主义法治理念有待进一步确立。
依法行政、规范执法的理念在少数行政执法部门还没有牢固确立。个别单位主要领导不关心，分管领导不用心，部门负责人不专心，执法工作被边缘化。有的对手中握有的处罚权没有正确的认识，将公权力绝对化，缺乏对私权的尊重和保护意识。有的对权力运行应当受到制约和监督以及自觉接受监督的观念比较淡薄，权为民所用，“执法为民”的理念还没有真正确立。有的过分强调条线和部门利益，缺乏整体协作精神，服务大局的意识还没有完全确立。
四、今后的工作意见
（一）深化法制宣传与培训教育，努力营造良好的执法环境
在更广的范围和更深的层面上继续利用多形式、多渠道，深入开展《行政处罚法》、《行政许可法》及相关法律法规的宣传和执法业务培训，增强行政执法机关依法行政的意识，真正实现从人治观念到法治观念的转变；各行政执法机关要加强对行政执法人员的法律知识和执法技能的培训，着力提高执法水平特别是一线执法人员调查取证的能力，通过典型案件分析、课题研讨、办案经验交流等形式，针对实施行政处罚中出现的问题，对执法人员以案例说法，在实际工作中提高执法水平，提高执法人员正确实施行政处罚的自觉性；同时要积极承担起《行政处罚法》宣传教育主体的责任，坚持不懈地进行法律知识的普及教育，尤其是要坚持处罚与教育相结合，把对法律的宣传教育贯穿于执法活动的全过程。通过宣传教育活动，着力提高全社会的法制意识，促进行政机关与行政相对人的良性互通，营造健康和谐的执法环境。
（二）全面推行行政执法责任制，进一步落实行政执法责任
从有利于依法履行职责的角度出发，进一步明确各行政执法机关的行政执法责任，建立健全各项行政执法制度，规范行政执法行为，真正做到有法必依、执法必严、违法必究，使行政处罚工作纳入规范化、法制化轨道，把依法行政工作提高到一个新水平。一是以各部门推行执法责任制来保障市政府《行政执法责任制暂行办法》的贯彻落实；二是在推行行政执法责任制的过程中，必须以依法行政为目标，实现依法行政与促进经济发展的有机结合；三是职责要明确。在进行职责分解时，必须将职责、目标、责任层层细化分解到具体人头；四是加大行政过错责任追究力度。在制定相关配套措施时，必须突出行政过错责任追究，使其具有可操作性。
（三）进一步规范行政处罚程序，加大对行政处罚的监督力度
程序是处罚之母，程序合法公正是实体合法公正的保障。进一步加强各级行政执法单位的行政程序意识，严格按照法定的程序实施处罚。各行政执法单位要认真对照《如皋市行政处罚案卷标准（试行）》，规范行政处罚的各个环节、各个程序以及各类法律文书的制作，不断提高行政处罚案卷的质量。
加大对重大行政处罚案件的备案审查力度；健全行政执法监督检查机制，使行政执法监督规范化、制度化；建立行政执法特别是行政处罚投诉举报制度，对公民、法人或其他组织投诉的行政执法行为及时严肃查处；充分运用《行政执法监督决定书》的形式强化对各执法单位的监督，对发现的问题及时限期整改；严格执行行政过错责任追究制和行政执法评议考核制度，对执法人员的过错责任严肃查处。通过加大执法监督检查力度，进一步规范行政处罚行为，促进依法行政。
（四）完善保障机制，进一步提高行政执法人员的执法水平
根据各执法机构的具体情况，调整和优化行政执法队伍结构，努力提高行政执法人员政治素质、业务知识水平和行政执法能力。进一步整顿行政执法队伍，对聘用从事行政执法的合同工、临时工，要尽快清退。新录用行政执法人员要严格标准，公平竞争，择优录用。坚持实行行政执法人员的法律考核、考试制度，对各级领导干部和行政执法人员的年度考核，应当将掌握法律知识的程度、依法办事的能力和水平作为一项重要内容，并与年终考核等次、任职、晋升结合起来。对现有行政执法人员，按照省、市的要求，有计划的实施法律学历教育，通过几年的努力，使行政执法人员达到大专以上学历，建设一支思想素质高、作风硬、业务强的执法队伍。同时，不断加大行政执法的经费投入，配备必要的办案装备设施，保证办案经费及时足额到位，保障行政执法工作的顺利开展。
市政府法制、监察、人事、财政、司法等相关职能部门要切实履行职责，要根据此次检查中发现的共性问题，分别提出具体的解决办法和时点要求。市依法行政工作领导小组办公室要充分发挥市政府在全面推进依法行政、建设法治政府进程中的协调、指导、监督、检查的作用。各行政执法部门要以此次检查为契机，进一步健全执法制度，规范执法行为，强化队伍建设，全面推进依法行政，保障我市经济社会事业的快速、可持续发展。
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