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第一篇：中国地方政府职能的主要内容和发展趋势
31、中国地方政府职能的主要内容和发展趋势。
我国地方政府职能的内容：
我国地方政府职能的发展趋势：地方政府职能职能作为上层建筑的组成部分，受制于生产力和 经济基础的发展。伴随着全球的信息化、经济一体化、居民生活水平提高等社会条件的变化，以发达国家为代表的地方政府职能正出现新的发展趋势：（1）更重视 居民的日常生活（2）服务对象越来越多元化（3）第三部门影响日趋扩大（4）公民参与日益广泛（5）信息化对地方政府职能实现有重要影响。
当代中国地方政府职能的内容十分丰富，从它们同地方居民的关系看，可分为三个方面：
（一）建设职能。它是地方政府的主要职能。建设职能是指地方政府建设、经营和管制地方公共基础设施的职能。地方政府的建设职能包括地方规 划的职能。环保设施是公共基础设施的重要组成部分，环境保护职能是地方政府建设职能的重要方面，而且，由于地主政府职能的效益目标以生态效益优先，因此，环保职能在地方政府的职能构成中具有首要职能的地位。
（二）保障社会的职能。地方政府保障社会的职能，是指地方政府通过对本地社会性事务方面的管理和服务，确保当地社会的稳定，为当地的可持续性发展创造条件。社会治安管理在地方政府的保障社会安全和稳定中占有突出的位置。社会保障有 利于确保社会主义市场经济体制有一个平衡运作的社会环境。计划生育管理是地方政府社会职能中的一个重要职能。中国地方政府的社会职能还包括：户籍管理，流 动人口管理，民政管理，司法行政管理，民族和宗教事务管理，侨务管理，社区管理，老年事务管理，外事管理等。
（三）促进社会发展的职能。促进当地社会的发展，是当代地方政府的一项重要职能，它具体表现为居民的素质和生活水平的不断提高。随着社会主义市场经济体制的不断成熟与完善，以及民主与法制水平的不断提高，中国地方政府职能在经历转型期的 职能转变后，将迈入政府职能现代化的阶段。地方政府的教文卫体职能包含公共行政和公共服务两个方面。地 方政府的教文卫体职能中的公共服务方面，指地方政府拨款、指导和规范教文卫体事业单位提供公共服务。
在这一过程中，中国地方政府职能的发展将呈现趋势是：第一，在职能内容方面，定位将日趋明确。地方政府，特别是 基层地方政府，将把为地方居民的生产、生活创造高质量的条件和环境，作为自己工作的目标；政治职能将进一步弱化，而社会职能则进一步增强。提供和维护公共 基础设施，重视环境保护，维护社会安宁，将成为政府职能的主要方面，少量的直接经济职能仅存于中高层地方政府。基层地方政府主要通过完成地方各项社会事务 的公共管理和提供必要公共服务，为地方经济发展服务。在这方面，提高地方居民的劳动素质，加强职业技术教育将成为这些政府的重要任务。
第二，在职能实现模式方面，将从管治型走向服务型，即将对社会事务的公共管理转变为向地方社会提供全社会共享的公共物品。在管治型模式里，地方政府以一种 居于上位的势态，更多地是从有利于自身管理的角度，寻求完成职能的手段和方式、方法，较少顾及其对民众可能带来的不便；而在服务型模式里，地方政府将真正 从“以民为本”的角度，从便利民众出发来寻求完成职能的手段和方式、方法，把完成自身政府职能看作是为民众提供的服务，是对民众应负的责任。因此，依法行 政，扩大民众参与，倾听民众意见，加强与民众沟通，政府工作透明化等（如举行听证会，建立新闻发布制度，设置法律顾问和公共关系部门），都将成为政府完成 自身职能必不可少的部分。
第三，在职能目标方面，将从追求效率、追求社会效益，进而发展为追求综合效益。综合效益是把“生态效益优化、社会效益为主、兼顾经济效益”作为地方政府职 能的目标模式。地方政府职能的综合效益，是地方政府所管辖地区的生态效益、社会效益、经济效益的综合平衡
第二篇：试论地方政府职能转变
目 录 论文提纲 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 2 论文摘要 关键词 „„„„„„„„„„„„„„2 3 论地方政府职能转变 „„„„„„„„„„„„3 4 市场经济的深入发展对地方政府职能转变的迫切要求 „3 5 地方政府职能转变的基本原则及价值取向 „„„„„4 6 地方政府职能转变的基本方向及主要措施 „„„„8 7 地方政府职能转变的制度保障及法治环境 „„„„11 8 地方政府特别是县乡政府职能转变的有效途径 „„12 9 参考文献 „„„„„„„„„„„„„„„„„„ 16
论文提纲
一、市场经济的深入发展对地方政府职能转变的迫切要求
（一）完善市场经济体制与转变政府职能的必要性
（二）完善市场经济体制与转变政府职能的紧迫性
二、地方政府职能转变的基本原则及价值取向
（一）基本原则
（二）价值取向
三、地方政府职能转变的基本方向及主要措施
（一）我国地方政府职能转变的基本方向
（二）主要措施
四、地方政府职能转变的制度保障及法治环境
五、地方政府特别是县乡政府职能转变的有效途径
论地方政府职能转变
论文摘要：切实转变政府职能，是全面建设小康社会目标得以顺利实现的必要条件。本文针对目前地方政府职能转变没有完全到位，行政机关行使权力时存在越位、缺位和错位的现象，通过回顾我国政府职能转变的历史进程，重点探讨了进一步转变我国地方政府职能的方向、措施及制度保障。
关键词：地方政府 职能转变 保障措施
论地方政府职能转变
党的十六届三中全会做出了完善社会主义市场经济体制的决定，完善社会主义市场经济体制，从根本上说就是要按照在资源配置上发挥市场基础性作用的要求，来进一步规范政府与企业、政府与市场、政府与中介组织的关系。从一定意义上讲，政府职能的转变与完善程度，决定着市场经济体制的完善程度，因此，要建立完善的市场经济体制，关键在于必须切实把政府职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。
一、市场经济的深入发展对地方政府职能转变的迫切要求
（一）完善市场经济体制与转变政府职能的必要性
政府职能就是政府在政治、经济和社会等公共领域承担的责任和发挥的功能，它回答政府在公共事务中“应该做什么，不应该做什么”的问题。现代社会经济运行有三个基本环节：一是企业，二是市场，三是政府。在这三者关系中，政府管理经济角色体现在既是制度的供给者，又是经济增长的推动者；既是社会经济的管理者，又是国有资产的所有者。为经济社会发展服务、为企业和公众需求服务是政府最重要的职责，必须对各级政府部门进行有效整合，大刀阔斧地搞改革，真正把政府为市场主体服务的职能落到实处。政府职能的进一步转变已成为完善社会主义市场经济体制的关键。
（二）完善市场经济体制与转变政府职能的紧迫性
政府职能是国家职能的重要治理和管理社会的主要形式，也是国家实现社会控制、确立规范化社会秩序的主要手段和途径。
按照市场经济体制的要求，政府与企业、政府与市场、政府与社会等方面存在明显的不足和缺陷。首先，政府对国有企业的直接干预仍然很多，有效的国有资产管理体制仍未形成。虽然国有小企业改制取得了进展，但国有大企业改制困难重重。其次，政府直接参与市场活动、政府管理经济的方式不够规范，存在不少与市场相悖、市场配置资源的基础作用未能很好发挥的问题。再次，政府对社会管理、公共服务等职能不够重视甚至淡化。综上所述，尽管我国已经初步建立起市场经济体制，而且政府职能转变也取得了很大成效，但是政府职能与完善的市场经济体制的要求仍有较大差距，加快政府职能转变的步伐，已成为当务之急。
二、地方政府职能转变的基本原则及价值取向
（一）基本原则
一是按照精简、统一、效能的原则，围绕政企分开、下放权力这一中心内容，进行不同力度的政府机构改革，从而理顺关系、减少重复、明确职责、降低行政成本、提高行政效率、增强机构活力。
二是不断调整政府管理的原则。政府部门宏观微观事务一把抓，包揽了许多不应由政府管的事，企业实际上成了行政机构的附属物。政府管理经济的重点要逐渐从微观转向宏观，属于企业的权力逐渐归还给了企业，应该由企业自己解决的问题交给企业解决。政府管理经济的范围从遍及各行业、各领域、各环节，逐渐转变到经济调节、市
场监管、社会管理和公共服务上来。各领域的协调发展、就业、资源保护、信用体系建设等应成为政府履行职能的重要内容。
三是大力改进政府调节经济活动的原则。政府直接干预与行政命令、审批与管制不仅严重抑制了企业和劳动者的积极性、创造性，也使政府因为对千差万别、瞬息万变的企业情况和市场活动难以做出准确了解和迅速反应而导致瞎指挥。这些年来，通过以投资项目审批削减为重点的审批制度改革及经济法制建设等一系列制度创新，政府管理经济活动的方式大大改善，以经济手段和法律手段为主、辅之以必要的行政手段的经济调控体系正在形成。
四是积极推进政资分开的原则。政资不分是政府职能难以从根本上转变的资产基础。对社会主义国家所有制及国家与资产关系认识上的误区，事实上使政府融经济社会管理主体与所有者、经营者于一身。这使得政府部门乐意于、同时也是不得已去直接干预企业特别是国有企业的生产经营活动或微观事务。这既妨碍了企业作为市场竞争主体的自主行为，也使政府陷入为企业承担无限责任的境地。必须通过国有经济的战略性调整、以投资主体多元化为主要内容的现代企业制度建立等改革举措，优化政府职能转变的资产基础，促使政府部门把工作重心转向宏观管理和公共服务方面。
五是依法规范政府行为的原则。从依照长官意志办事到实行依法行政，是转变政府职能的一个重要内容。近年来，关于政府部门行政权限、行政行为、行政程序和行政责任的一系列法律规范陆续颁布，这些法规尤其是《行政许可法》的颁布，既为政府施政行为提供了强
有力的法律保障，又有效地规范了政府管理职能，减少了主观随意性，避免了公共权力的滥用。
（二）价值取向
政府在全面建设小康社会中的主要职能应包括以下内容： 一是经济调节职能。政府的经济调节职能主要是为经济发展提供良好的宏观经济环境，优化经济结构。首先，通过采用适当的财政政策和货币政策等宏观经济政策进行宏观调控，促进经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡。其次，为缩小城乡差别、促进城乡经济协调发展提供必要的制度保证和政策支持。一方面，通过改革和稳定土地家庭承包经营制度、土地流转制度、征地制度、农村税费制度、农产品补贴制度，加大对农业技术研究和推广以及农村基础设施的财政资金投入等方式，促进农村经济发展，增加农民收入；另一方面，加强对城镇化的规划、指导和财力支持，改革户籍制度、城乡就业制度，以加快城镇化进程。第三，对区域经济发展给予协调、指导和财政支持，促使东、中、西部地区在发挥各自的比较优势的前提下协调发展。特别是在西部大开发中，中央政府应利用制度安排、投资项目、税收政策和财政转移支付，在重点支持西部地区基础设施和生态环境建设的同时，重视对西部地区的支持。第四，在符合世贸组织规则的前提下，采取鼓励性的政策措施，促进出口，吸引外资，支持本国企业跨国投资经营。
二是市场监管职能。建成完善的社会主义市场经济体制，是发展生产力的强大动力和全面建设小康社会的体制保证，它离不开政府对
市场的有效监管。具体地说，政府作为制度的供给者，应通过制定和执行相关法律法规，履行其在市场监管方面的主要职能：界定和保护各类产权；创造良好的信用环境；促进全国统一市场的形成，扩大市场对内对外开放，逐步消除行政性垄断，加强对自然垄断行业的规制；对产品定价和产品质量信息披露行为进行严格监管等等。
三是社会管理职能。主要包括：第一，保障公民享有宪法规定的经济、政治和文化权利。依法指导和帮助非政府组织的健康发展，推进社区和乡村基层组织自治；为落实公民在选举、决策、管理和监督等方面的民主权利创造条件。第二，维护社会安全秩序。依法惩处各种犯罪活动；妥善处理突发性、群体性事件；解决好各种利益矛盾和纠纷；在安全生产方面实行严格的监督管理；做好防灾减灾工作等等。
四是公共服务职能。重视政府的公共服务职能，应强化以下几个方面：把扩大就业放在更加突出的位置，加强对就业的指导和扶持，给予企业的技术培训项目和下岗失业人员的技能培训以更大的财政支持；扩大社会保障的覆盖面，加快建设和完善与经济发展水平相适应的社会保障体系，加大收入分配调节力度，把居民收入分配差距控制在适度的范围；加大对教育的投入，提高政府公共教育服务水平，尤其是要提高义务教育的质量和普及程度；逐步把公共医疗服务对象扩大到所有的城乡居民，使人人享有基本医疗保健；加强对文化建设、基础科学研究和技术开发领域的财政支持；通过政府投资和组织民间资本参与建设的方式，加大基础设施的建设和供给，加强环境保护等等。
三、地方政府职能转变的基本方向及主要措施
（一）我国地方政府职能转变的基本方向
要从无所不为的万能政府转变成有所必为的有限政府，把工作内容最终集中到规划制定、经济调节、市场监管、区域协调、社会管理和公共服务等方面上来；从热衷于“管、审、批”的干预型政府转变成致力于“扶、帮、助”的服务型政府，把工作任务集中到保障人民群众身心健康和财产安全、帮助企业排难解困上来；从主要是为国有经济服务的倾斜政府转变成为整个社会服务的全面政府，把工作基点落实到解放和发展生产力、实现经济、社会和人的全面发展上来；从不受约束的自由政府转变成依法行政的法治政府，把工作规范统一到相关的法律法规上来。为此，重点从以下几方面进行改革：
1、加快调整国有经济的布局和结构。进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，实现一般竞争性领域国有企业面向市场在公平竞争中优胜劣汰。大力发展国有资本、集体资本和非公有资本参股的混合所有制经济，通过国有产权制度改革、资产流动重组和国有企业资本结构调整，优化政府管理的资产结构，大幅度缩小政府直接干预经济活动的范围。
2、推进国有企业人事制度改革。努力实现企业管理人员由行政任命向市场选择的转变，从根本利益上解除政府对企业的直接干预。
3、继续推进机构改革。要根据社会主义市场经济条件下的政府职能定位，进一步调整各级政府机构设置，减少层级、压缩部门，精减人员，实现政府职责、机构和编制的法定化。
4、深化行政审批制度改革。该取消的审批项目，要坚决取消；已取消的审批事项，要建立后续监管制度，防止反弹；能改为登记备案的，不搞审批、核准；对保留的审批事项，要建立程序严密、制约有效、公开透明、责任明确的管理制度。
5、加快推进行业自律组织的发育与规范。积极发展独立公正、规范运作的市场中介服务机构，按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织，将现行的一些不宜由政府承担的职能转移给社会中介组织或规范的行业自律机构。
6、建立健全科学的政府效绩评价体系。清理各类行政考核指标，凡不符合市场经济条件下政府职能定位、导致各级政府搞形象工程、做表面文章甚至弄虚作假的，一律取消。在此基础上，着手制定一套有利于政府职能转变，保证政府公正、高效履行职能的效绩评价体系。
7、建立有利于政府公正履行职责的财政保障制度。调整财政支出结构，保障政府公务活动的正常支付，建立有利于充分而公正地履行职责和抵御腐败的公务员薪俸制度。
8、强化规范政府行为的法律体系建设。在完善有关市场主体和市场秩序和法律法规的同时，进一步建立健全政府行政方面的法律法规，将政府行为和对政府行为的监督、约束全面纳入法制轨道。
（二）主要措施
第一，要进一步准确界定政府职能。在社会主义市场经济体制下，政府的经济管理职能主要是进行经济调节，加强市场监管，为企业创造良好的经营环境并搞好服务等。各级政府应当按照分级管理的原
则，对上述职能进行进一步明确和合理划分。其中，能够用法律法规固定下来的，就把它用法律法规固定下来。同时，各级政府都要坚持依法行政，既要防止政府职能不到位，又要尽可能避免侵犯企业合法权益的现象发生。
第二，进一步深化政府机构改革。我国与发达市场经济国家相比，政府机构比较庞大，各部门之间仍然存在很多不协调的地方，这些都需要根据现行政府机构的运行情况和促进生产力发展的要求，继续推进政府机构改革的深化和政府职能的不断完善。要根据市场在资源配置中发挥基础性作用的要求，进一步明确政府职能，并根据行使政府职能的要求调整和完善政府机构，以促进社会主义市场经济体制的不断完善。
第三，把政府职能转变的重点放在制度化、程序化、规范化建设上，使依法治国方略真正落到实处。依法治国直接表现为对政府职能的构成内容和运行程序的规范和约束。现在，我国有关政府的职责和作用的法律规范很少并且过于笼统，使得政府的工作人员在履行职责时随意性的空间很大，而有效约束的力度很小，难以避免权力的滥用。我们必须要在政府管理社会事务的制度化、程序化、规范化建设上有所作为，才能真正把政府职能转变到与完善的市场经济体制相适应的目标模式上来。
第四，大力发展和规范社会中介机构和行业协会，增强社会自我管理的能力，构筑政府与社会共同治理的模式。一是要理顺政府部门、行业管理和中介机构之间的相互关系，强化行业协会的管理职能，逐
步建立起以行业自律管理为主、政府间接管理为辅的管理体制；二是要继续大力发展各种中介组织，同时针对目前中介组织小、乱、散的情况，扩大规模，以满足市场经济发展的需要；三是要加强立法和执法工作，使中介行业管理逐步走上法制化轨道。四是要加强人才培养，提高从业者素质。要在健全用人机制的基础上，有计划、有步骤地对从人员进行培训，不断提高其素质和服务质量。
四、地方政府职能转变的制度保障及法治环境
首先，要从根本上转变政府的职能就得以市场法则为依归减小政府的权力。政府仅是市场规则的制定者及“守夜人”，而不是市场运作的当事人。其次，把市场法则细化为可操作性的规定。如除了分配稀缺资源需要政府审批、并有数量控制外，其他普通资源的许可、认可、核准、登记四项许可形式没有数量控制。而且特许事项应当通过招标、拍卖等公平竞争（即市场化）方式决定是否给与特许。其他许可在通过审查、核实、检测、验收后应在法定期限内予以许可。这样既可以防止政府机关滥用权力，也体现了市场的公平原则。同时，这种市场法则的具体化不仅在于对政府权力的限定，更重要的是政府权限的公开化，便于民众对政府权力的监督。再次，明确规定了政府审批权的设立机构与范围，从而不但减少了政府职能部门立法为自己寻租设租的可能性，也为政府部门从根本上转变其职能创造了前提条件。
政府职能转变是否到位，关键是改革行政审批制度，减少对经济的直接干预。在市场经济条件下，政府的职能应该是搞好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，营造良好发展环境，为市场主体服务。因此，要严格执行《行政许可法》，该减的一定要减下来，把属于企业的生产经营权和投资决策权真正交给企业，把可以由社会自我调节和管理的职能交给社会中介组织，把群众自治范围内的事情交给群众自己依法办理。要引入竞争机制，从根本上打破行业性垄断。同时要完善宏观调控机制，加强对重要领域的行政监管，加强社会管理和公共服务，减少对经济的直接干预，充分发挥市场在资源配置中的主体地位和基础性作用。
五、地方政府特别是县乡政府职能转变的有效途径
发展社会主义市场经济，地方政府特别是县乡政府必须及时转变职能。尊重经济发展规律，既不能缺位，也不能越位、错位，是地方政府职能准确到位的内涵之一，就是适当的引导和推动，使经济的主体——企业有继续发展、持续扩张的欲望和动力，这对于县乡政府来说，尤为重要。
县乡政府要有“政府部门对企业只有服务的权力”的理念。在这种理念下，大力推进体制改革，简化审批手续，提高办事效率。县乡政府作为基层组织，其职能如何科学界定，多年来，诸多专家学者可谓仁者见仁，智者见智。但我认为，万变不离其宗，“立党为公、执政为民”是其指导思想，“发展好、维护好、实现好最广大群众的利益”是其目的，“小政府，大社会”是其目标。而按照市场经济发展的要求和规律来设置县乡政府的职能，则是社会现实的迫切需要。这就要解决一个问题，那就是什么事是县乡政府应该做的，什么事不是
县乡政府应该做的，该管的事要全力管好，不该管的事情不要越俎代疱，乱插手。
县乡政府特别是西部地区县乡政府职能如何转变，我认为，当前应做到“四个一”，即：
加强一部分。县乡政府职能的核心就是为群众提供服务，维护社会稳定，创造有利于人民群众创造财富的社会环境。现如今，乡村黑恶势力滋生漫延，偷盗猖厥，黄、赌、毒现象屡禁不止，乡村社会治安状况令人担忧，社会稳定隐患不容忽视。因此，县乡政府应加强乡镇派出所、司法所、农业服务中心等站所建设，充实人员，确保办公经费，从政治经济学的角度来说，这些部门都是为群众提供公共产品的机构，是政府职能所在，因此象乡派出所、司法所的职责只能加强不能削弱。在市场经济条件下，发展农村经济基础增加农民收入，只能围绕着市场转，农民在调整农业结构中要成功，政府就必须为他们提供各种各样的农产品市场信息，并为农民提供农业生产适用技术培训、农作物的病虫害防治，禽牧水产疾病的控制和预防。农业服务中心的职能在这些方面应突出，并实实在在地履行好这些职能，把份内事做好。
上收一部分。就目前县乡政府目前的财政现状来看，像水利、交通、电力、教育、土地等公共设施之类的公共产品，乡镇政府是根本无法提供的。因此，这类职能就应上收县一级，由县一级职能部门统一供给、统一管理，实现财权与事权的统一，提高行政效率，降低行政成本，减轻乡镇政府负担。
撤并一部分。县乡政府必须有所为、有所不为，严格按照市场经济规律办事，不插手经济事务，不用行政手段干预市场。象过去乡镇政府自筹资金或拿拮据的财政钱、甚至贷款举债发展乡镇企业，发展乡村工业等职能要彻底放手，让个体民营经济去办，政府只需做好市场经济的守夜人。至于象带领群众脱贫致富之类的职能，也要切实转变过来。由过去反客为主、逼民致富的行政命令式的行政行为转变为尊重群众意愿，给农户充分的生产经营自主权，以示范引导、带动，政策扶持、信息服务为主。
下放一部分。群众是农村的主体，如果我们承认政府的职能是“执政为民”的话，那么我们就应该正确对待农民，尊重农民，更要相信农民，相信农民能管好一些事情，给农民更多的自治权。当前，要切实把《村委会组织法》落到实处，不能让村民民主选举流于形式，走过场。在实现了真正的村民自治的基础上，我们可以把计划生育、部分的公益设施组织管理下放给村委会管理，这样，既能充分调动群众的积极性，又可以让村民学习管理一些事情，由过去的当官的管，变为大家管，逐步培养农民的现代社区精神。其次，还可以引导村民自发组织一些经济协会，逐步实现村民自治。
政府职能转变还蕴涵着深刻的哲学背景。更深层地看，政府职能转变是上层建筑和经济基础之间关系的一种具体表现。经济基础决定上层建筑，上层建筑的变革反作用于经济基础，在经济体制改革过程中反复进行政府体制的改革和职能调适是必要的。我们可以把行政改革、政府职能转变看作一种有意识的、主动的主观能动行为。这就要
求我们需要继续坚持经济行政整体推进的战略和经济改革、行政改革“两手抓”的政策，政府既注意建设市场也注意自身建设，政府在保持发展主体作用的同时，也成为发展的客体，从而逐步使经济改革和行政改革走上良性循环之路。
总之，政府职能是国家职能的重要治理和管理社会的主要形式，也是国家实现社会控制、确立规范化社会秩序的主要手段和途径。加快政府职能转变特别是地方政府职能转变的步伐，已成为当务之急。
参 考 文 献
1、魏文章著《政府管理与改革论》，陕西人民出版社。2006年2月
2、王俊英著《中国政府管理的理论与实践》，中国人事出版社。2000年2月
3、齐明山著《公共行政学（第二版）》中央广播电视大学出版社，2006年7月第2版
4、郑志龙著《行政管理学》，中央广播电视大学出版社。2000年7月
5、王浦劬主编《政治学原理》，中央广播电视大学出版社。2004年11月第1版
6、王绪君著《管理学基础》，中央广播电视大学出版社。2001年6月
第三篇：中国地方政府职能的理性归位
中国地方政府职能的理性归位
摘要：推进科学发展背景下我国地方政府职能的转型与优化，应在厘清中央政府与地方政府职能定位的前提下，深入分析改革开放以来中央与地方利益关系的变迁及其对地方政府职能取向的影响;并结合我国改革与发展实际，调整和改革现有维系中央与地方利益关系的制度体系，建立起协调、规范、互利的新型中央与地方关系，从而促使地方政府职能在顺应中央宏观发展目标基础上的理性归位。关键词：中央与地方;利益关系;地方政府职能
改革开放以来，我国国民经济的发展在很大程度上得益于地方政府基于地区利益的主动性与创造性的发挥，地方政府作为“竞争主体”参与经济竞争有力地推动了区域内经济发展环境的改善与创新，促进了区域内的经济发展与社会进步。同时，由于地方政府作为“竞争主体”参与经济竞争过程中所表现出来的一些诸如职能错位、竞争机制不完善、地方利益追求与国家宏观发展目标不一致等方面的消极因素，已经并正在影响着我国市场化改革进程与总体经济竞争力的提升。由此，地方政府在经济发展中的职能定位及转型话题日益成了理论界与实际部门关注的一个热点话题，特别是在当前我国经济社会发展的关键阶段，研究与总结我国地方政府在经济发展中的职能定位与转变更具紧迫性与现实意义。
论及地方政府在经济发展中的职能及转型，势必要研究中央与地方的关系，这不仅仅因为中央与地方的关系是任何一个国家经济发展的核心问题，在一国的经济与政治关系中居于十分重要的地位;更为关键的是一国的经济发展需要地方政府对中央政府宏观发展战略的支持与配合，或者说需要地方的利益目标与中央的利益目标尽可能一致;只有地方的发展结果与国家的发展目标相一致，国家的经济与社会事业才能协调发展。正所谓：“市场经济的健康发展有赖于两次分工：一是政府与市场的分工，二是政府内部的分工。”要充分发挥地方政府在经济发展中的积极作用，克服其利益目标与中央利益目标的不一致，促使其职能的转型与优化，必然要从理论与实践两个层面厘清中央政府与地方政府的职能定位与利益关系、由中央与地方的利益关系所引致的地方政府职能取向，并结合我国改革与发展实际，调整与改革现有维系中央与地方利益关系的制度体系，建立起协调、规范、互利的新型中央与地方关系，促使地方政府职能在顺应中央宏观发展目标基础上的理性归位。这是在科学发展的背景下研究我国地方政府职能转型与优化的一个重要认识前提。
在整个社会管理体系中，中央政府处于最高也是最核心的地位，它代表全体民众实施对经济社会的管理，其目的在于实现国家整体经济的增长与社会公众利益的最大化，中央政府与地方政府在社会治理的价值目标上应该是一致的，它与地方政府的最大区别在于中央政府的发展战略与政策措施是全局性的、维护的是国家整体利益，这就决定了它的职能定位是为经济社会发展构建基础性、全局性的制度与条件。地方政府作为中央政府政令的执行机关，既要贯彻中央关于经济社会发展的宏观意图，同时也要体现与代表地方利益，因而它的职能定位是在执行中央政府宏观发展目标的基础上，为地方经济发展与社会进步提供公共服务，它的职能的行使既是对中央政府职能的承接，也是对中央政府职能的延伸。
回顾改革开放以来地方政府职能的履行情况，一个不可否认的事实是，地方政府过多地扮演了市场主体的角色，而诸如提供公共服务的职能则被有意或无意地忽视了。诚然，地方政府职能的这一行为取向与我国的分权改革、政府官员的任命考核、政绩评价机制有着相当大的关系，但是随着经济体制改革的深入，地方政府应逐步从市场中退出，否则地方政府的职能不可避免地会出现“越位”、“缺位”、“错位”等现象，造成经济资源的误配置和效率损失，同时地方的发展结果也不能与国家的宏观调控目标正常衔接。
一、改革开放以来中央政府与地方政府利益关系的演进回顾
改革开放以来，为了建立适应对外开放与经济体制改革需要的中央与地方关系，充分调动地方积极性，我国对传统的中央与地方职能定位进行了调整，实行了以简政放权为核心内容的中央与地方利益关系的调整。从十一届三中全会召开至今，中央与地方利益关系的调整主要分为两个阶段：
第一阶段是从十一届三中全会后至1994年分税制施行之前。为充分发挥中央部门、地方、企业和劳动者个人四个方面的主动性、积极性和创造性，中央认为，在处理中央与地方的关系上要大胆放权，此后，中央逐步赋予了地方政府一定的相对独立的利益和经济管理
自主权，由地方政府决定和处理本行政区域内的政治、经济和社会事务，放权让利改革战略和“分灶吃饭”的财政体制等一系列较为充分考虑地方政府利益的制度和做法，大大激发和增强了地方政府的经济活力和地方政府管理的自觉性，于是地方政府的利益主体地位日益凸出，使得地方政府担当了推动地区经济增长的重任，地方财力大大增长，地方政府在国家经济管理中的地位逐步提高。“所以在转轨时期的中央与地方关系中，地方政府尽管没有合法的市场地位，却在相当程度上从传统的行政隶属关系中摆脱出来，成为事实上的经济主体”。放权让利改革战略与“分灶吃饭”的财政体制造成了一个始料未及的后果，即在地方财力大大增强的同时，中央政府的财政汲取能力受到了损害，中央财政收入在全部财政收入中的比例逐年减少，“与地方财政实力相比，中央财政实力十分弱小，已经呈现了‘弱中央强地方’的基本格局。‘七五’期间(1986—1990年)，中央政府的财政收入约占全部财政收入的40%左右，而地方政府占60%”。这种状况直接导致了中央政府以财政实力为基础的宏观调控能力的走弱。
第二阶段是1994年至今。为了增加中央的财政实力并改善中央的宏观调控能力，中央政府按照市场经济体制的要求对中央与地方的利益关系进行了重构，一个根本性的措施是在1994年开始实行分税制改革，从过去单纯的放权让利向按照各级政府的公共职能划分财政权限，应该说，“财政的公共财政化倾向开始体现”。在新的财税体制下，中央与地方的财权和事权被重新划分，在保证中央政府获得国家财政大头的前提下，地方政府获得了充分发展地方经济的自主权限，但同时地方政府承担的地方性事务增加了，地方政府除了要努力提供与发展像地方基础设施、教育、科技、卫生等方面的公共物品与公共服务外，还要努力发展地方经济，提高人民生活水平。事实上，全国很多地区的地方财政收人难以满足地方开支所需，地方政府逐步背上了沉重的财政负担，为了应对与解决发展过程中的财政困境，大多地方政府陷入了追求地区利益最大化的“泥淖”，具体表现就是与市场化的根本要求相违背的地方保护主义的泛滥。
二、中央与地方利益关系的博弈对地方政府职能的影响
从上述中央与地方政府利益关系的简要演进历程来看，改革后的行政性分权改革使得地方政府获得了前所未有的发展动力，地方利益在经济体制改革和发展中获得了较大增长，“中央与地方关系也发生了重大转变，即由过去以行政组织为主要基础的行政服从关系，转向了以相对经济实体为基础的对策
博弈关系”。中央与地方之间的关系之所以发生了这样大的转变，根本的原因是由于行政性分权的改革使得地方政府获得了自己的财权与事权，有了比较独立的经济与社会利益，为了发展与维护地方经济与社会利益，地方政府及官员会倾向于在给定的条件下选择最有利于本地区发展的方案。布坎南对此有着精辟的分析，他说：“政治家和官僚的行动与经济学研究的其它人的行动并无不同”，“政府政策的制定者是有理性的、自私的人，他们也是从个人的角度看待问题，并按个人面临的诱因行事”。其结果必然导致地方政府与中央政府基于利益关系的博弈。一旦地方政府基于利益关系与中央政府进行博弈，地方政府治理经济社会发展的职能便会与其“应然”意义上的职能以及公共利益导向产生程度不等的背离，一个比较典型的例证就是早在“九五”时期，中央政府就提出了转变经济发展方式的宏观发展战略，但由于地方政府一味追求地方利益，时至今日，粗放式发展仍在各地区居于主导地位，经济发展方式并没有发生实质性的转变。
以我国改革开放后中央与地方政府利益关系博弈对地方政府职能所产生的影响来进行分析，改革开放以后在市场化取向思路的指导下，自1979年开始，中央政府开始逐步打破中央高度集权的中央与地方关系模式，实施了旨在调动中央与地方两个积极性的中央与地方关系模式的重构，主要的政策措施是逐步向地方政府“放权让利”，采取“财政包干”的财政体制，赋予地方更大的财权与事权。这样一些做法改变了传统的中央与地方利益关系，地方由于财政自主权的获得、地方财力的增长，开始拥有自己独立的经济社会利益。在这一新的中央与地方利益关系形成与发展的过程中，地方政府的职能也发生了较之于传统计划体制下的根本转变。其主要表现是各级地方政府不再是执行计划指令的中介，而是日渐把发展地方经济、增加地方财政收入作为自己的重要职能之一，事实上也正是由于这个转变，改革开放初期我国各地的城乡经济与社会发展获得了建国以来前所未有的快速发展，受到了社会大众的广泛认同。客观地说，地方政府职能所发生的这个转变对于“文革”后中国的经济社会发展来说，是一个具有里程碑意义的转折。它表明了这样一个理念：促进地方经济发展、实现社会进步是地方政府应有的重要职能。当然，在改革开放初期的中国，地方政府的这一职能在实践中也带来了无法克服的弊病，根源在于各地方政府在追求自身利益增长的同时客观上助长了地方保护主义的形成，而经济发展中的地方保护主义与我国市场化改革所要求的全国统一市场的形成是迥然相背的。“到20世纪80年代中期，地区间相互封锁、分割市场以及对本地企业实行行政保护等行为已经成为国内统一市场形成的重大障碍，以致有人把中国经济称为‘诸侯经济’”。“诸侯经济”在发展实践中为打破市场割据平添了许多阻力，而且在“财政包干”体制下长期过分追求地区利益的发展也导致了中央政府财政汲取能力的下降，使得全国性公共物
品与公共服务的提供受到了严重的损害。可见，由于中央与地方利益关系的改革所引致的地方政府职能的转变在改革开放初期确实起到了调动地方政府发展地方经济的积极性与创造性，促进了地方经济的发展和市场关系一定程度的形成，如20世纪80年代苏南乡镇企业的崛起和浙北地区私营经济的蓬勃发展就是一个明显的例证。当然，地方保护主义在经济发展中的弊病也使得中央与地方的利益关系发生了新的变化，那就是在财政实力上造成了“强地方弱中央”的局面，而且随着市场化改革的深入，“强地方弱中央”的利益格局到了20世纪90年代初，已经给全国经济社会的协调发展造成了很大的阻滞，于是又展开了新的一轮中央与地方利益关系的博弈。
1994年新财税体制改革的实施按照各级政府所承担的公共职能划分财政权限，中央通过分税制重新掌控了财政收入的大头，在这一轮中央与地方利益关系博弈中，地方政府承担了绝大部分区域共享性的公共产品与公共服务，但其财政收入并没有得到明显的增加。中央则通过给予地方补助或财政转移支付来规范和控制地方政府的行为。以1994年新财税改革的实施为主要标志的新的中央与地方利益关系，同样也对各级地方政府的职能取向产生了重要影响，呈现出了一些新的特征。具体表现为三个方面：一是为了应对和解决疲于应付的财政窘境，地方政府在实践中自觉或不自觉地将追求财政收入最大化当作了自己的重要职能，实践中纷纷把能够做大GDP的产业作为区域发展的主导产业。二是在中央政府以财政实力为基础的宏观调控引导与控制下，地方政府的职能开始从聚焦经济转向社会领域，不得不将发展区域内的基础设施、教育、科教、文化、卫生等公共产品与公共服务作为自己的基本职能。三是在现有的干部任命与政绩考核体制没有实现根本变革的前提下，地方政府及其行政官僚为了基于自身利益的政绩最大化，过多地卷入了本应由市场来主导的地方经济发展，造成了经济发展中以市场分割和产业同构为主要特征的“行政区经济”，在发展实践中忽视了自身应该履行的职能，也就是通常所认为的职能行使上的“越位”与“缺位”现象。
总结上述改革开放后中央与地方利益关系的变化对地方政府职能取向的影响后，我们发现，在1994年新财税体制实施前的中央与地方利益关系是“藏富于地方”的“强地方弱中央”，这种利益关系影响了中央政府宏观调控能力的发挥，制约了全国的协调发展。通过利益博弈，在1994年之后逐步形成的中央与地方利益关系是中央政府对国家财政的绝对控制，但这种利益关系状态又使得地方政府在追求地区利益最大化目标的驱使下与中央政府展开了博弈，地方政府的职能或明或暗地与中央政府的宏观目标产生了差异与冲突。中央与地方的利益关系陷入了“困境”，正是这种利益关系“困境”使得地方政府深陷于地方保护主义的泥潭而不能自拔。发展实践表明，对于政府内部的分工，决定分权的合理程度仍然是一个难以把握的目标，科学划分中央与地方的权力、构建合理的中央与地方利益关系并非一件易事。处于经济转型期的我国实现中央与地方利益关系的科学化与合理化，并在此基础上推动地方政府职能与中央政府的宏观发展目标趋于一致将是一个艰巨与复杂的现实任务。
三、调整、改革中央与地方利益关系，促进地方政府职能理性归位
为了促进地方政府职能的优化，实现全国经济社会的科学发展，必须采取措施协调好中央与地方的利益关系，从而避免由于地方政府职能的偏差而引致全国的经济发展陷入“公地悲剧”之中。如何协调好中央与地方利益关系?笔者以为，一个根本的原则是在充分发挥市场机制的前提下，对规范现有中央与地方利益关系的制度进行改革，改革的方向不是完全推翻现有的维系中央与地方利益关系的制度体系。因为改革开放多年来特别是1994年新财税体制施行以来中央与地方的利益关系总体上是稳定的，否则就无法解释这些年来我国国民经济快速发展与社会全面进步的事实。理性的路径是对原有制度体系中不符合实践要求的制度进行调整和改革，通过改革建立起协调、规范、互利的中央与地方之间的新型政府间利益关系，从而促进我国经济与社会的和谐发展。具体可以从以下四个方面展开。
第一，中央政府应有的宏观权威仍然要予以保持和强化。这是加强与改善中央经济宏观调控能力的重要基础，现行财税体制下中央政府占有财政收入大头的格局必须保持，中央政府运用给予地方财政补助的办法规范和控制地方政府行为的做法是有益的，它最起码能在一定程度上抑制地方政府与中央宏观调控目标相异的非理性的诸如盲目投资、重复建设行为。在全局性的事务方面，强有力的中央政府权威可以克服地方政府微观理性行为所导致的宏观不理性的后果，如中央政府通过对地方政府的财政返还和转移支付制度能够有效地规范地方政府的发展，推进中央政策在地方的有效实施。更为有意义的是，“在新世纪中国政府之所以能够将更大的注意力转移到社会政策上来，首先是因为财政体制的变革大大提高了国家的汲取能力，使得政府有可能将更多的资源投入社会政策领域”。
第二，现行的财税体制以及宏观政策的制定模式需要进一步改革。先看财税体制方面的弊端。吴敬琏在论及我国经济增长方式转变的制约因素时认为，“财政体制的缺陷使各级政府官员有动力和能力进行过度投资营建‘形象工程’和‘政绩工程’。把许多应当由中央政府掌握的事权和财权，例如实现九年义务教育的责任和财源，下放给地方政府的分散财政体系，使各级地方政府都要努力取得更多的收入来弥补日益增大的支出，同时，以生产型增殖税为主、在中央预算和地方预算之间按75：25的比例分成的税收体制使各级政府努力运用手中的资源配置权力集中力量经营产值大、税收多的简单加工业和重化工业的重大项目”。不难看出，现行财税体制存在的部分财权与事权配置上的不恰当，在相当大的程度上促成了各级地方政府在引导与推动地方经济发展中的非理性行为，而且这种状况长期得不到扭转的话，实现我国经济增长方式的根本转变会充满困难与阻力。
再看宏观政策的制定。中央政府宏观政策的制定以及宏观调控目标所具有的公共性不容置疑，但在宏观政策的实施过程中不少地方政府采取了“阳奉阴违”的态度，致使中央的宏观调控能力受到了严重的损害。产生上述现象的重要原因在于地方政府的利益目标与中央政府的利益目标产生了差异和冲突。就中央政府宏观政策制定的角度来透视，要实现地方政府与中央政府利益取向一致化的目标，推进中央宏观政策制定的民主化是一个必然的趋势，有关全国性的公共政策制定要合理地考虑经济发展水平不同地区的利益诉求。正如胡鞍钢指出的：“需要用决策参与权换取财权，扩大各地方参与中央决策的机会，使之能够对全社会资源分配具备表达本地区利益的发言权„„有助于地方领导人了解全国状况，增加合作的愿望。”“如果中央政府总是长期忽视甚至剥夺地方的话语权，或明或暗地排斥和阻碍地方政府进入中央政府政策制定过程，甚至要求全国地方政府完全退出参与宏观调控的分工体系，不仅不现实，而且因其决策科学化民主化程度的降低，不利于形成科学有效的宏观调控体制，更谈不上构建新型的中央与地方关系”。当然，中央政府在宏观政策的制定过程中如果再吸收更多的社会主体如非政府组织、大众传媒、社会大众等主体的参与，相信宏观政策的实施势必会得到更为广泛的社会共识与呼应，全国协调发展的阻力将会日渐消除。
第三，明晰中央政府与地方政府各自的职责权限划分，使中央与地方关系进一步法制化，也是构建互利有序的中央与地方关系、催化地方政府职能优化的一个重要因素。“西方国家中央和地方关系不仅都建立在明确而广泛的宪法和法律基础之上，而且都努力通过法律化、制度化、程序化的手段来协调中央与地方的关系和矛盾”。现行宪法虽然对于地方政府权力的运行作了原则性的规定，但过于宽泛笼统和原则化，缺乏具体规定，可操作性不强，“因为我国的中央与地方关系长期以来主要是依靠政策性文件规范的”;中央与地方具体职权的划分不是分工式的，而是权力总数的分割;除中央专属的权力外，法律分别赋予中央政府与地方政府的权限几乎是一致和对等的，地方政府俨然是中央政府的翻版，地方政府之间也没有明确的权力分工。这种划分使得中央政府与地方政府之间、地方政府与地方政府之间职责权限模糊不清，职能重叠多变，造成中央与地方权力和职能的错位，以及地方政府之间利益冲突的出现。一旦中央与地方或地方与地方之间出现矛盾与冲突，中央可以随意地干预地方的具体事务或者随意地收放权力，妨碍了地方政府有效地履行自己的职责;同时地方政府也常常出现某些越权和“变通”的行为，使中央的政令难以落实。中央与地方、地方与地方政府之间的权限划分由于缺乏法律规范而带有很大的随意性、不规范性和不稳定性，不利于中央与地方关系的良性发展。因此，在合理划分中央政府与地方政府职权的基础上，使中央与地方政府关系规范化、法制化是未来中央与地方利益关系调整的一个重要方面，“中央政府与地方政府应该在法治基础上形成新型的权利义务关系，只有对中央与地方的利益关系进行法律基础上的调控，才能保证中央与地方政府关系的相对稳定性，提高中央政府与地方政府关系调整的规范性，防止中央政府收权放权的盲目性、随意性和地方政府逾越冒犯的可能性”。此外，通过法定程序构建中央政府对于地方政府权力运行的有效监督机制也是协调中央与地方关系、促使地方政府职能理性化的一个重要举措，中央政府在向地方下放权力的同时，应该充分认识到监督机制对于控制地方政府职能的重要意义，要着力改变监督机制一直落后于权力改革步伐的现状，做到法律监督与行政监督双管齐下，尽快制定操作性强的宏观调控法律制度，加大对地方政府违规的惩罚力度，提高违规成本。第四，在协调中央与地方的利益关系、规范地方政府职能的过程中，仍要注意保护地方政府在其辖区内的合理权益，使其发展地方经济的主动性与积极性能够始终得到充分发挥。我国各级地方政府在经济发展中的主导权是在特定的体制转轨环境中形成的，地方政府事实上已经成为地方经济发展的主要推动力量，而且地方政府与市场机制一起推动经济发展的现有格局在现阶段的转型期仍具有特定的效率意义，如改革开放后苏南政府在“苏南模式”的发展及其创新中所起到的积极作用就是一个明显的例证。正所谓“现存制度的可行性和成本以及技术能力共同决定了某一特定制度的影响力”，试图在一夜之间强行剥夺地方政府在经济发展中的主导权既不现实，也不理性。因为，“中国改革成功的一个重要保障是采取了一条代价低、风险小、又能及时带来收益的渐进道路，而东欧和前苏联由于选择了相反的改革方式，产生了巨大的摩擦和社会动荡，给社会和人民带来了诸多困难和灾难”。因此，现阶段在强调规范地方政府职能的同时，也要注意调动地方政府发展经济的主动性与创造性，切实保护不同于地方保护主义的地方合理自主权益，在对地方政府的权力运行进行监控的同时，要尽可能地给予必要的经济自主权，为地方政府积极性的发挥创造基本动力。另外，对一些发展公共服务存在困难的地区，中央政府可通过财政补助、人才支持等手段对这些地方政府给予必要的援助，使其经济与社会发展所必需的基础设施得以建立，从而使地方政府权力更健康地服务于经济和社会。
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