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第一篇：浅谈古德诺的政治行政二分化及其对我国的启示
浅谈古德诺的政治行政二分化及其对我国的启示
摘要： 在西方政治与行政一直都是一个悬而未决的实践和理论问题，自1887年威尔逊提出了政治与行政分离的二分化以及古德诺在政治与行政中对政治与行政二分化进一步的阐述与发挥，形成了关于“政治—行政二分化”的典范，从而为建立系统的行政学奠定了理论基础。本文从不同的角度，全面的阐述了政治与行政二分化的地位极其对我国的启示。关键词： 政治与行政 二分化 启示
1887年威尔逊《行政学研究》一问的发表，标志者行政学作为一门独立的学科开始建立，威尔逊在这篇文章中提出了著名的政治与行政二分化，使得政治与行政的关系成为一直以来学界立论的基本问题之一，把政治与行政区别开来，被认为是行政学研究的开山之作，威尔逊也因此被誉为行政学的鼻祖和奠基人。然而，威尔逊提出的这个理论并不完善，尤其是对政治学和行政学的划分依然不是很清晰。
在这基础上古德诺在政治与行政中进一步就政治与行政的不同作用加以区别。古德诺认为在所有国家的政府体制中都存在两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行。而这两种功能就是政治与行政，政治是政策的功能或国家意志的表达，而行政功能则是政策的执行或国家意志的执行。古德诺虽然进一步提出了政治与行政分立，然而，实际的政府需要要求国家的意志表达和国家意志的执行必须保持协调一致，如果国家的意志表达和意志执行之间出现不协调那么就会导致政治的瘫痪，所以为了实现国家意志的表达与国家意志的执行之间的协调，表达国家意志的机关和执行国家意志的机关，二者之间必须有一方牺牲其独立性。这有牺牲一方的独立性才可以实现政府的协调，也只有这有，真实的国家意志才可以成为大家普遍遵守的实际行为准则。
在《政治与行政》一书中，古德诺只有在第一章《国家的主要功能》中论述了政治与行政的分立，而在其余的九章中都用来论述政治与行政分立的条件下，如何使政治与行政协调发展的问题，古德诺在理论上论证了政治与行政的协调发展，在结论上论证了政治对行政的控制，也从现实层面论证了不同国家特定的行政体制，政府体制，政党体制下，如何具体用这一理论。在第一章论述了国家的主要功能政治与行政的分立，而政治与行政的分立是就是它功能的分立，怎样做到功能的分立呢? — 政治与行政的分立：功能上的分立
古德诺认为政治与行政在功能上应分立，因为在政治实践中，政治状况的错综复杂使同一政府机构无法同时执行者两种功能，国家作为一个政治实体，它的行动可以在国家意志的表达中活动，也可以在其国家意志的执行中活动，国家的意志或主权意志必需在政治行动之前就应确立并且给予明确的表述，如果我们发现国家的意志会引发政府的行为，那么我们必需先明确表述这种意志后才能执行，我们都知道所有被的国家或国家的机构的所有行动都是为了能很好的表达这种意志或更好让着意志得到执行，不管是在民治政府，民主政府或纯粹的君主制国家，它们在本质上具有相同的性质，而且执行国家意志所需要的活动在民主政府和纯粹的君主制过家也具有相同的性质，但是我们都知道民治国家和纯粹的君主制过家在国家意志的表达功能和国家意志的执行功能之间的差异不同，纯粹君
[美]盖伊·彼得斯，政府未来的治理模式，中国人民大学出版社，序言 制政府的国家意志的表功能和国家意志的执行功能之间差异很小，而恰恰相反民治的国家意志的表达功能和国家意志的执行功能之间的差异很大，这是因为所政治与行政应分立，在孟德斯鸠《论法的精神》一书中，对不同的政府权力进行了区分，他将者权力分为三种，立法权，司法权，行政权。也就是把政府的功能分为三种而不是两种，但是司法的独立不能说司法功能的存在，因为我们知道法院可以凭借裁决具体的案件的权力也可以制定法律，与此同时，法律又是由行使审判权的机构执行，所以司法功能并没有明确的分立，它有时既是国家意志的表达机构有时国家意志的执行机构，所以我认为国家只有两种功能那就是既国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，也就是所谓了两种权力，既一种是制定法律的权力，另一种是执行法律的权力，虽然在美国不管是州政府还是联邦制服都把权力分为行政，司法，立法，他们认为政府部门的相应职能应该有独立的公职机关承担，但这种的权力分立原则和机构分立原则作为一项法律原则是行不通的。因为在美国，法院曾多次作出裁决它成了既是法律的制定者又是法律的执行者，使得这些权力并没有明确的区分。虽然人们可以轻而易举地区分政府的表达功能和执行功能，但却无法明确规定应该将这些功能委托给那些政府机构去执行，由于政府权力的执行权无法明确的分配，而且随着政治体制的发展，政府的功能汇报分化为次要功能和辅助功能，每种的次要功能政府都会委托给独立和自治的机构去执行，因此指派独立的机构去负责每种功能是不可能的。随着政府变得日益复杂，两种政府功能的分化使政府体制规定的政府机关发生了分化。其实从理论思考和实践的角度而言，人们不应该将行政只看作是国家意志的执行机构的一种功能，因此在所有政府体制中存在两种政府功能，也就是国家的意志功能和国家的执行功能，此外，所有国家也的设了机构来负责这些功能中的某中功能。
二 如何实现政治对行政的有效控制，以促进二者的协调发展
（—）政治为什么要控制行政
为了确保国家意志的执行及国家意志的执行符合国家意志的表达，也同时为了使政治功能和行政功能能够协调一致，政治就必须对行政易于控制，但这种控制必须有一定的限制，者也是为了确保实现行政的高效率，如果政治过多的控制行政，就会导致行政的效率的下降也会破坏了民治政府的利益。所以政府可以控制行政，但这控制必须有个度，过了这个度就会导致一系列的问题。
（二）如何促进政治行政的协调发展
我们都知道如果政治与行政不协调发展会导致政治的瘫痪，列如；如果立法机关和行政机关是相互独立的或者说制定法律和执行法律的机构之间不存在隶属关系，那么有可能执行法律的机关找各种各样的借口拒绝执行法律，导致执行机关的懒散也会出现各种各样的问题。所以政治对行政的控制是必要的，但同时如果如果行政收到了政治的过多的控制，这种控制使行政效率不断下降。这种控制也会导致人们利用行政体制影响国家意志的表达，有时会造成国家意志形式上的表达与实际的国家意志不符，所以只有有效的控制行政和坦诚的承认应该对法律的整体执行进行控制，并承认有一部分行政工作是政治不应该介入的，只有这样才可以确保安全。唯有如此，才能真正实现民治政府和高效行政。
[中]谢明，行政透视—细微之处见行政，机械工业出版社，前言 [中]胡叔宝，西方政府论，机械工业出版社，第25页
三 古德诺的政治与行政二分思想对我国行政管理的启示
古德诺的政治与行政对西方的国家尤其是美国产生了重要的影响，权力分立原则以及由此原则得出的政府机构分立推论得到了美国普遍的认可。西方的公务员制度就是典型的受到古德诺政治与行政二分化影响的例子，西方的公务员制度将公务员分为政务公务员和事务公务员两大类，政务公务员有严格的任期，而事务公务员是常任的，要经过考试才能录用，他们对政策提出建议并且负责执行。西方公务员制度的建立，其“价值中立”大大的提高了行政效率，这些都给我国的行政管理公务员制度给了很大的启示，对于西方的政治与行政相分离的这个思想，我国的政治与行政能否相分离，如果能够实现政治与行政二分的话，我国能够在多大范围内借鉴这一西方思想。如果不能够实现政治与行政的分离，我们应该分析我国为什么不能是现政治与行政的分离，这一点我国国内的学者都持有不同的看法，有些学者认为我国不应该实现“政治与行政”二分，因为我国的政治制度和体制都和西方的制度和体制大不同，而有些学者认为我国实现“政治与行政”二分可以实现双重民主集中制架构，这体制成为比西方更政治文明的体制。我们都知道我国是共产党领导的多党合作与政治协商制度，在我国当今这种体制下我们不能将西方的“政治—行政二分化”的思想理论简单的随便套用，而是应该根据我国的国情和我国的政治与行政的关系有针对性，有选择性的引用或借鉴西方的这一思想。古德诺在政治与行政一书中认为行政的独立可以使行政的效率提高，更大限度的避免党政不分的情况，我国在很大程度上是政党不分的，政治成主导地位来影响行政的，这样使得行政的效率下降，我国应该怎样发挥行政的合理职能呢？怎样完善我国的公务员制度？这些问题我们可以选择性的借鉴西方政治与行政二分的思想，在政治与行政中古德诺认为政治可以在一定的程度上控制行政，但不能绝对的控制行政，如果绝对的控制行政就会导致行政的效率下降，可以有效的控制行政这样实现政治与行政的和谐发展。在我国公务员制度上也可以借鉴西方的公务员制度，可以更好的完善我国公务员制度。
众所周知，我国的政治体制和西方的政治体制是完全不同的两种政治体制，如果我们完全照搬西方的政党分开是不可能的，但是如果完全是有党来承担国家意志的表达国家意志的执行也是不行的。对于我国而言，政治与行政是不能二分的，但二者可以相互对立和补充，和谐并进。最后，我认为我国的行政管理建设成“服务型的政府”不仅服务与政党更要服务与人民。
参考文献：[1]古德诺
《政治与行政》
[2]威尔逊
《行政学之研究》
[3]张霄.威尔逊与古德诺的“政治与行政”思想比较
第二篇：古德诺——政治行政二分法
4．今天应该如何认识看待古德诺这些行政观点？（协调，适度控制，中央集权）
古德诺总体上关注如何才能既实现民主治理，又提高政府行政管理的效率。民主与效率要兼顾，而其认为方法是政治与行政的协调。他认为“政治”是国家意志的表达；而“行政”则是国家意志的执行。要实现这两者的协调，就包括政治对行政的适度控制和行政的适度集权。
他认为，政治对行政的某种形式的控制是政治与行政协调的基础。控制方法有：A、通过法定制度达到；B、通过法外途径，如政党体制来实现。古德诺认识到，“政治”对“行政”的控制必须有一定的限度，其关键是要找出控制的恰当限度。他认为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行，然后再通过控制这种机构的高层高官即可（政治性任命官员）。
政治与行政协调的道路之二是行政的适度集权。古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制，而且还取决于行政权力的必要集中。美国是将“分权”理论精神贯彻得最为彻底的国家，它不仅将国家作了横向的划分，使立法、行政、司法三种权力相互分立，相互制约，而且还使中央与地方分权——联邦制与地方一定程度的自治。在古德诺看来，这种分权虽然有其可取的一面，但也存在许多不可忽视的弊端。其中之一就是导致政治与行政的失调。即：中央徒有国家意志表达的权力，但这种意志的执行则在相当程度上仰赖于地方，而地方如果不受中央的控制，在执行时则可能歪曲这种国家意志，使之屈从于地方利益的需要。为避免分裂，中央政府便会通过加强立法（因为行政权在地方手中）来限制地方权力，保证统一。而地方则会使用消极的不执行权来对抗。而如此一来，一方面国家的意志无法贯彻，另一方面宪法所规定的地方自治权实际上也受到了侵犯和否定。在古德诺看来，这正是美国的情形。因此，古德诺主张行政权的必要集权。
古德诺着重对政治与行政的协调关系以及如何实现这种协调提出了自己的独到见解。其思想和观点都较为深刻。对今天的政治学产生了非常深远的影响，有很大的借鉴意义。总体上看，古德诺的行政学研究与威尔逊的研究有相当一致的地方，他也是站在中小资产阶级利益一边，主张行政权力的集中，批评了美国建国之初被奉为神圣的某些思想原则。因此，与威尔逊一样，古德诺的研究也明显地带有某种批判精神，他把注意点放在影响行政变革的政府制度上，而没有真正地深入到行政管理内部的那些技术性细节上去。这些特点的形成，与他所处的时代以及他所代表的利益造成的。总体上，行政学研究在古德诺、威尔逊等行政学创立起这里，仅仅只是完成了一个起步，它的深入、全面、系统的展开则是他们之后的下一代的课题。
6.古德诺行政学思想的社会历史背景？（美国，欧洲的政府体制与管理现状）
19世纪后期主要资本主义国家的主要政治发展的趋势有：（1）行政权力的膨胀，如英，美等国的国会权力削弱、首相或总统的权力相应增强。（2）国家机器进一步加强，欧美各国均加强了中央集权，完善了军事和警察组织，强化了国家机器的镇压职能。（3）政府结构日趋完善，如英美等国进行了文官制度改革，使用专家对政府机构进行科学管理。（4）政治民主进一步扩大。欧美各国在加强国家机器、稳固自己统治的同时，也逐步放宽加大人民享有的民主权利。（5）英美法三国的两党制度或多党制度正式形成，意大利、德国也存在着稳定的政党政治活动。
同时，19世纪后期随着资本主义向垄断过渡，社会不公加剧，人民群众的不满情绪日益增强，无产阶级的斗争活动和斗争水平也日益提高，从而迫使统治集团进行社会调整；工业化和城市化使得社会生活日趋复杂化，产生了许多新问题，急需解决；科学教育事业的发展为进行社会调整提供了科技力量；社会财富的增加为进行社会调整提供了物质基础。出于这些原因，主要资本主义国家在社会领域进行的调整，包括劳工立法，大力发展教育以及社会生活立法，如食品饮料卫生，环境卫生，健康和居住条件。
在此背景下，原有的行政管理方法已经不能适应时代的要求，迫切需要一门科学来指导国家的行政管理活动，以是政府更好地履行其职能和完成其使命。于是行政学应运而生，在威尔逊对政治学这门学科作出奠基后，紧接着古德诺便对政治与行政的分离做了进一步的发挥。
政管1004娄梦丹
第三篇：古德诺——政治-行政二分法
4．今天应该如何认识看待古德诺这些行政观点？（协调，适度控制，中央集权）
古德诺总体上关注如何才能既实现民主治理，又提高政府行政管理的效率。民主与效率要兼顾，而其认为方法是政治与行政的协调。他认为“政治”是国家意志的表达；而“行政”则是国家意志的执行。要实现这两者的协调，就包括政治对行政的适度控制和行政的适度集权。
他认为，政治对行政的某种形式的控制是政治与行政协调的基础。控制方法有：A、通过法定制度达到；B、通过法外途径，如政党体制来实现。古德诺认识到，“政治”对“行政”的控制必须有一定的限度，其关键是要找出控制的恰当限度。他认为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行，然后再通过控制这种机构的高层高官即可（政治性任命官员）。
政治与行政协调的道路之二是行政的适度集权。古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制，而且还取决于行政权力的必要集中。美国是将“分权”理论精神贯彻得最为彻底的国家，它不仅将国家作了横向的划分，使立法、行政、司法三种权力相互分立，相互制约，而且还使中央与地方分权——联邦制与地方一定程度的自治。在古德诺看来，这种分权虽然有其可取的一面，但也存在许多不可忽视的弊端。其中之一就是导致政治与行政的失调。即：中央徒有国家意志表达的权力，但这种意志的执行则在相当程度上仰赖于地方，而地方如果不受中央的控制，在执行时则可能歪曲这种国家意志，使之屈从于地方利益的需要。为避免分裂，中央政府便会通过加强立法（因为行政权在地方手中）来限制地方权力，保证统一。而地方则会使用消极的不执行权来对抗。而如此一来，一方面国家的意志无法贯彻，另一方面宪法所规定的地方自治权实际上也受到了侵犯和否定。在古德诺看来，这正是美国的情形。因此，古德诺主张行政权的必要集权。
古德诺着重对政治与行政的协调关系以及如何实现这种协调提出了自己的独到见解。其思想和观点都较为深刻。对今天的政治学产生了非常深远的影响，有很大的借鉴意义。总体上看，古德诺的行政学研究与威尔逊的研究有相当一致的地方，他也是站在中小资产阶级利益一边，主张行政权力的集中，批评了美国建国之初被奉为神圣的某些思想原则。因此，与威尔逊一样，古德诺的研究也明显地带有某种批判精神，他把注意点放在影响行政变革的政府制度上，而没有真正地深入到行政管理内部的那些技术性细节上去。这些特点的形成，与他所处的时代以及他所代表的利益造成的。总体上，行政学研究在古德诺、威尔逊等行政学创立起这里，仅仅只是完成了一个起步，它的深入、全面、系统的展开则是他们之后的下一代的课题。
6.古德诺行政学思想的社会历史背景？（美国，欧洲的政府体制与管理现状）
19世纪后期主要资本主义国家的主要政治发展的趋势有：（1）行政权力的膨胀，如英，美等国的国会权力削弱、首相或总统的权力相应增强。（2）国家机器进一步加强，欧美各国均加强了中央集权，完善了军事和警察组织，强化了国家机器的镇压职能。（3）政府结构日趋完善，如英美等国进行了文官制度改革，使用专家对政府机构进行科学管理。（4）政治民主进一步扩大。欧美各国在加强国家机器、稳固自己统治的同时，也逐步放宽加大人民享有的民主权利。（5）英美法三国的两党制度或多党制度正式形成，意大利、德国也存在着稳定的政党政治活动。
同时，19世纪后期随着资本主义向垄断过渡，社会不公加剧，人民群众的不满情绪日益增强，无产阶级的斗争活动和斗争水平也日益提高，从而迫使统治集团进行社会调整；工业化和城市化使得社会生活日趋复杂化，产生了许多新问题，急需解决；科学教育事业的发展为进行社会调整提供了科技力量；社会财富的增加为进行社会调整提供了物质基础。出于这些原因，主要资本主义国家在社会领域进行的调整，包括劳工立法，大力发展教育以及社会生活立法，如食品饮料卫生，环境卫生，健康和居住条件。
在此背景下，原有的行政管理方法已经不能适应时代的要求，迫切需要一门科学来指导国家的行政管理活动，以是政府更好地履行其职能和完成其使命。于是行政学应运而生，在威尔逊对政治学这门学科作出奠基后，紧接着古德诺便对政治与行政的分离做了进一步的发挥。
政管1004娄梦丹
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